近來通州新城建設給大家描繪了美好的藍圖,那么新城建設的貢獻有哪些呢?體現(xiàn)在哪些方面?
新城建設是城市建設的必由之路。建設的目的是以完善城市功能為目標,以道路、廣場、綠化、舊城改造等為重點,通過規(guī)劃、建設、改造,改變城市破、亂、舊的城市面貌,并兼顧考慮群眾生活的需要,為大力度推進城市的發(fā)展打下良好的基礎。
區(qū)域城市是處理我們當代社會的經(jīng)濟、生態(tài)和社會問題的必要尺度”,“真正的城市規(guī)劃必須是區(qū)域規(guī)劃”,已成為區(qū)域規(guī)劃的基本論斷。早期區(qū)域規(guī)劃理論與新城建設發(fā)展的實踐相伴而生,霍華德的“田園城市”被稱作區(qū)域規(guī)劃的思想萌芽,這一理論指導下建設的“衛(wèi)星城”則被看作新城的前身。
20世紀20年代末區(qū)域規(guī)劃理論適應政府對自由市場經(jīng)濟的干預而從城市規(guī)劃理論演化而來,產(chǎn)生了中心地理論、城市體系理論、增長極理論等區(qū)域經(jīng)濟和規(guī)劃理論。在實踐上一方面開展了田納西流域開發(fā)與整治等區(qū)域發(fā)展規(guī)劃,另一方面則開展了大倫敦規(guī)劃(1944年)、莫斯科規(guī)劃和巴黎地區(qū)規(guī)劃等影響甚遠的大都市區(qū)規(guī)劃,處于綠色空間內(nèi)的新城與區(qū)域中心城市構成大都市區(qū)的空間結構。六十年代以后伴隨“新自由主義”思潮區(qū)域規(guī)劃理論融入了社會、文化、制度和環(huán)境等要素,對規(guī)劃過程和規(guī)劃實施進行探索,并迎來了以解決大城市膨脹、尋求平衡發(fā)展的新一輪大都市區(qū)規(guī)劃實踐,如1968年紐約第二次區(qū)域規(guī)劃、1976年大巴黎地區(qū)規(guī)劃、日本1977年第三次國土綜合開發(fā)計劃等,開始建設了一批人口規(guī)模較大的新城。新城建設在承接新興產(chǎn)業(yè)、新型業(yè)態(tài)和文化、商務等內(nèi)城舒解功能發(fā)揮了重要作用。直到九十年代經(jīng)濟全球化強化了區(qū)域一體化,催生了“新區(qū)域主義”、“新城市主義”理論,多極化、多中心、網(wǎng)絡化城市結構和相對高密度、功能混合、便利交往的城鎮(zhèn)形態(tài)在實踐上受到推崇,一定程度上體現(xiàn)了對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)的回歸。在理論演變過程中,新城的功能從單純的居住,到承接工業(yè)、服務業(yè)、教育、研發(fā)、文化、娛樂產(chǎn)業(yè)而與內(nèi)城逐步對接。
中國新城規(guī)劃的歷史雖然早20世紀50年代,但新城建設是起自上個世紀末。以中國大城市在城市總體規(guī)劃中提出建設多中心的市域空間格局為標志,1996年重慶市總體規(guī)劃提出了由主城和外圍11個組團式獨立新城建設組成“多中心、組團式”布局結構。1999年上海市總體規(guī)劃提出“多軸、多層、多核”市域空間布局結構,“多核”格局由中心城和11個新城建設組成?!侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃(2004—2020年)》同樣提出了 “兩軸—兩帶—多中心”的城市格局,確定了中心城與11個新城組成的市域空間布局結構。衛(wèi)星城轉換成新城,意味著相對獨立的城市功能。從這一角度看,新城建設關系到特大城市建設多中心的“區(qū)域城市”的規(guī)劃構想能否實現(xiàn),而新城建設的成敗則取決于能否通過新城建設聯(lián)系實現(xiàn)區(qū)域功能的對接。
奧運后,北京將全面啟動順義、通州、亦莊三個重點新城建設的項目。記者昨天從市規(guī)劃委獲悉,目前,包括重點項目的建設安排等在內(nèi)的相關計劃已經(jīng)編制完成。這三大新城未來將與天津的濱海新區(qū)形成位于京津城際走廊兩翼的“黃金發(fā)展點”。
奧運前,包括順義、通州、亦莊在內(nèi)的三大新城建設已開始準備相應的調(diào)研,奧運后將全面啟動新城建設。市規(guī)劃委總體規(guī)劃處處長王飛介紹,順義、通州、亦莊是北京11個新城中的三個重點新城。由于三個新城位置處于北京東部地區(qū),未來將與同方向的京津城際走廊的發(fā)展密切相關。
實際上,三個重點新城地區(qū)總的用地規(guī)模及規(guī)劃人口規(guī)模和天津的濱海新區(qū)基本相當,這兩大部分正是位于京津城際走廊兩翼的黃金發(fā)展點。未來從北京的三大新城到天津將形成一條“空港”到“海港”的連線。王飛表示,實際上,北京市城市總體規(guī)劃對三大新城的功能定位和布局考慮了區(qū)域的合作,例如三個新城都要發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)。首先這是北京市未來非常重要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向;其次生產(chǎn)性服務業(yè)需要有一個強大的制造業(yè)基地,而濱海新區(qū)的制造業(yè)基地的建設恰好對北京市發(fā)展重點新城形成了有利條件,可以起到相互促進的作用。
三大新城功能定位及規(guī)劃概況
■順義:
國際化樞紐空港
區(qū)域:順義新城由中心區(qū)(包括仁和鎮(zhèn)、馬坡鎮(zhèn)和牛欄山鎮(zhèn))、空港區(qū)(包括空港工業(yè)區(qū)、北京天竺空港出口加工區(qū)和后沙峪地區(qū))及河東新區(qū)(包括北小營鎮(zhèn)和南彩鎮(zhèn))組成。
定位:面向國際的首都樞紐空港,帶動區(qū)域發(fā)展的臨空產(chǎn)業(yè)中心和先進制造業(yè)基地。打造現(xiàn)代國際空港,區(qū)域產(chǎn)業(yè)引擎,綠色宜居新城。
交通:未來將開通地鐵15號線,市郊鐵路S6線及S3線,輕軌L1線。
教育:建設3至5所示范性高中,優(yōu)先引入1至2所高等院校。
■通州:
綜合性服務新城
區(qū)域:通州新城建設范圍南以京沈高速為邊界,西鄰朝陽區(qū)界,東至北京市界,北至規(guī)劃潞苑北大街。
定位:面向區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的綜合性服務新城,北京參與環(huán)渤海區(qū)域合作發(fā)展的重要基地。形成區(qū)域服務中心,文化產(chǎn)業(yè)基地,濱水宜居新城。
交通:未來將開通地鐵M1線和M6線,市郊鐵路S6線。
教育:完成北京二中、育才中學、史家胡同小學通州分校的建設。
■亦莊:
高新技術基地
區(qū)域:亦莊新城建設范圍包括北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)以及大興區(qū)下轄的亦莊鎮(zhèn)、瀛海鎮(zhèn)行政轄區(qū)及舊宮鎮(zhèn)三海子地區(qū),通州區(qū)下轄的馬駒橋鎮(zhèn)行政轄區(qū)以及臺湖鎮(zhèn)位于京津塘第二通道以西的行政轄區(qū)。
定位:以高新技術產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)集聚發(fā)展為依托的綜合產(chǎn)業(yè)新城,要建成高新技術產(chǎn)業(yè)中心,高端產(chǎn)業(yè)服務基地,國際宜業(yè)宜居新城。
交通:未來將開通地鐵M12線,市郊鐵路S6線、L2線、L5線和亦莊支線。
二、北京新城建設面臨的挑戰(zhàn)
北京城市規(guī)劃確定的11個新城中,順義、通州、亦莊為重點新城,人口規(guī)模在70~100萬。昌平、大興、房山人口在60萬左右,懷柔、平谷、密云、延慶、門頭溝的人口為15~35萬人。發(fā)展目標是建設成為相對獨立、功能完善、環(huán)境優(yōu)美、交通便捷、公共服務設施發(fā)達的新城。與規(guī)劃目標對比,新城建設發(fā)展面臨挑戰(zhàn):
(一)新城人口聚集速度加快而素質偏低
根據(jù)北京市統(tǒng)計局的數(shù)據(jù),新城地區(qū)近三年外來人口增長率超過中心城區(qū)并有加快的趨勢。2007年,大興、昌平、通州新城外來人口分別達到了33.7萬人、30.5萬人和27.8萬人。新城地區(qū)人口總體素質大幅低于中心城。根據(jù)2005年北京市1%人口抽樣調(diào)查推算的年底數(shù),北京市常住人口中大專學歷以上的人口比例在10%左右,中心城在30%左右。
(二)新城建設產(chǎn)業(yè)發(fā)展與區(qū)域功能定位不協(xié)調(diào)
順義、亦莊、新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好,主導產(chǎn)業(yè)基本形成規(guī)模和能級優(yōu)勢,但尚不具備區(qū)域中心城市的功能。通州和大興主導產(chǎn)業(yè)不發(fā)達,低收入人口和低端產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模集聚,呈現(xiàn)職住分離的“睡城”態(tài)勢,通州尚未具備綜合服務中心的功能。昌平、大興、房山新城的大規(guī)模的房地產(chǎn)開發(fā)帶來人口的快速增長,導致基礎設施和公共服務供給緊張。
(三)新城土地開發(fā)尚未形成規(guī)模效益
目前企業(yè)主導土地一級開發(fā)的局面尚未改變,政府掌控土地開發(fā)的主導作用未能發(fā)揮。土地一級開發(fā)中征地、拆遷、安置難度極大,不確定性因素增多,多方利益難以平衡,成為土地一級開發(fā)順利實施的瓶頸性約束。新城建設中早期的分散開發(fā)方式,土地開發(fā)計劃、交通設施建設計劃和重點項目的引進形不成預先對接,使土地資源配置缺少規(guī)模效益。
(四)新城建設帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用沒有顯現(xiàn)
新城老舊城區(qū)面對近年來拆遷成本持續(xù)上升,集體土地也因拆遷成本過高而使征用土地受阻。城中村急需整體改造。新城外圍地區(qū)的眾多村莊需要統(tǒng)籌考慮。新城之間,新城與京津冀區(qū)域之間功能互補、產(chǎn)業(yè)協(xié)作的機制,以及各工業(yè)園區(qū)的聯(lián)動發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈的銜接機制尚未形成。
(五)新城建設對周邊區(qū)域提供公共服務的能力較弱
新城公共服務設施歷史欠賬較多,發(fā)展不平衡,整體水平偏低,發(fā)展速度低于人口增長速度。通州、亦莊、大興、昌平等人口快速增長的新城,以及門頭溝和延慶等財政收入較低的新城,都存在公共服務設施嚴重短缺問題。醫(yī)療、教育等優(yōu)質資源引入也未達到預期效果。
(六)新城建設未體現(xiàn)區(qū)域特色
新城建設水平偏低,區(qū)域自然地理特色與城市特色結合不緊密,城市空間尺度不夠人性化,部分新城沒有很好地結合自然山水環(huán)境、人文民俗資源、歷史遺產(chǎn)保護進行城市規(guī)劃布局。交通組織方式以車為本,通暢、便捷、舒適、環(huán)保的交通體系和綠色出行方式尚未形成。社區(qū)交往空間和設施缺乏,交往功能弱化。
北京將新城建設作為疏解中心城職能和人口壓力的重要戰(zhàn)略。研究結果表明,在北京市目前的城市發(fā)展階段,新城建設難以起到疏解中心城人口壓力的目的,操作不好反而容易使新城成為容納外來人口繼續(xù)向北京市遷移的集聚地,進一步造成新城建設區(qū)的蔓延和城市人口的大量增加。
一般說來,人口的向心遷移和離心遷移貫串于城市發(fā)展的全過程,在城市發(fā)展的初期主要是向心型的,在城市發(fā)展的中后期,可能主要是離心型的。城市的發(fā)展總是同時受到向心和離心兩種力量的作用,人口的空間集聚和擴散也始終伴
隨著城市的發(fā)展演化過程,在不同的發(fā)展階段,城市的人口遷移具有不同的空間表現(xiàn)。由于人口的遷移代表著用地、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、基礎設施、環(huán)境等變化趨向,故成為城市發(fā)展階段的標志。
北京市目前的人口空間變動特征是,城區(qū)在居住環(huán)境和就業(yè)機會方面的優(yōu)勢導致城區(qū)的人口能夠保持動態(tài)的平衡,近郊的人口一直保持快速增長,而新城建設區(qū)則由于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將吸引大量的外來人口。雖然從形式上來看,北京已經(jīng)進
入了郊區(qū)化的階段,但是北京的郊區(qū)化主要是被政府力量所推動的,城區(qū)對于產(chǎn)業(yè)和人口仍然具有很強的吸引力。
良好的體制機制可以成為新城建設的“助力”,反之就會變?yōu)?ldquo;阻力”。新城建設一開始就被賦予了雙重職能:一是政府職能,相當于政府的一個特殊部門,發(fā)揮管理、組織、協(xié)調(diào)和服務作用;二是企業(yè)職能,在基礎設施建設等方面扮演企業(yè)角色。根據(jù)雙重職能和雙重角色,進行科學組織設置和職能確定,形成政府主導、企業(yè)主體、市場配置的“三力合一”新城建設運作模式。
三、北京新城建設對中心城的貢獻
新城是承擔疏解中心城人口和功能、集聚新的產(chǎn)業(yè)、帶動區(qū)域發(fā)展的規(guī)?;鞘械貐^(qū)。規(guī)劃到2020年,中心城與新城之間人口分布比例由2004年的近4:1調(diào)整為1.5:1。同時,新城建成區(qū)規(guī)模與中心城現(xiàn)狀規(guī)模(600平方公里左右)大體相當。新城功能來自中心城功能舒解、區(qū)域輻射及新增功能。
(一)新城區(qū)域與中心城區(qū)域的功能對接
北京中心城的主要功能是國家政治中心、國家文化中心、國際交往中心、金融管理中心、教育科研中心和服務全國的其他功能。其中,前四個中心的配套設施可向新城轉移,如國際交往配套設施、金融后臺等。教育科研中心和服務全國與區(qū)域的會展、旅游、體育、醫(yī)療、商業(yè)等功能,以及人口承載等功能應該全面向新城轉移。
新城建設區(qū)的主要功能包括生產(chǎn)制造、物流配送、生態(tài)屏障、水源保護、市民休閑、區(qū)域基礎設施保障功能,以及承接中心城人口和功能舒解功能。對應功能,新城建設區(qū)主要產(chǎn)業(yè)包括現(xiàn)代制造、高新技術、都市型工業(yè);基礎設施運營管理及物流運輸包裝配送產(chǎn)業(yè);現(xiàn)代服務業(yè)及配套產(chǎn)業(yè);文化創(chuàng)意、體育、娛樂、旅游產(chǎn)業(yè);教育、醫(yī)療、文化體育等社會事業(yè);零售商業(yè)及各類批發(fā)市場;社區(qū)生活服務業(yè)。除了現(xiàn)代制造業(yè)和基礎設施運行及物流配送產(chǎn)業(yè)外,其他產(chǎn)業(yè)都與中心城功能轉移密切相關。
(二)新城建設與中心城內(nèi)部及城市外部區(qū)域的功能對接
北京的新城建設區(qū)大多是歷史悠久的古城,歷史上不僅是明清皇城的供給之地,還是古代北京地區(qū)聯(lián)接中國中原地區(qū)、東北平原、西北高原地區(qū)、東部山海關地區(qū)的交通要道上的節(jié)點城鎮(zhèn)。今天在交通上聯(lián)系更加緊密和暢通,新城建設區(qū)不僅是區(qū)域人口向北京轉移的承接地,還應發(fā)揮對區(qū)域提供服務及輻射和帶動的功能。
新城與中心城臨近區(qū)域的聯(lián)系密切,如順義、通州與朝陽,昌平與海淀,具有產(chǎn)業(yè)對接和人口承接的功能。承接中心城人口舒解的新城主要是通州、昌平、大興和房山(良鄉(xiāng))。
(三)新城建設差別化發(fā)展和區(qū)域對接策略
為了通過新城建設加強北京對區(qū)域的輻射帶動作用,新城建設應實施差別化發(fā)展、全區(qū)域服務化和產(chǎn)業(yè)差位對接三大策略。
差別化發(fā)展策略是指根據(jù)中心城疏解功能、新城建設區(qū)自身的基本功能,以及輻射帶動區(qū)域發(fā)展的功能,確定新城各自產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和職能類型,劃分為產(chǎn)業(yè)新城、邊緣宜居新城和山前休閑新城,實施不同的建設策略。產(chǎn)業(yè)新城主要功能是承擔中心城人口居住、現(xiàn)代制造業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)、都市工業(yè)和服務業(yè)轉移。邊緣宜居新城的功能是承接中心城人口居住、高等教育、研發(fā)、物流等城市功能。山前休閑新城,主要承擔生態(tài)涵養(yǎng)、水源保護、旅游、會議、休閑度假功能。
全區(qū)域服務化策略是指將市區(qū)中心地區(qū)的服務功能外推,將服務窗口前移,引導中心城公共服務機構外遷,在新城設立服務區(qū)域的大型醫(yī)療、文化教育、體育、娛樂、商業(yè)等服務設施,并與區(qū)域主要交通要道和站點銜接,大力推進社會設施體制改革創(chuàng)新,全面提高公共服務水平。
產(chǎn)業(yè)對接策略是指南部新城重視輻射帶動中原區(qū)域發(fā)展,利用北京創(chuàng)意經(jīng)濟和高新技術研發(fā)及管理創(chuàng)新優(yōu)勢,推動物流、運輸、包裝、服裝等行業(yè)升級和技術創(chuàng)新。東部新城加強與濱海新區(qū)差位對接,重點發(fā)展關系民生的與技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、商業(yè)貿(mào)易、消費升級關系緊密型的企業(yè),與濱海新區(qū)重點發(fā)展關系國計的國家戰(zhàn)備、能源、鋼鐵、航空等重大領域的重點行業(yè)的大型企業(yè)實行差位對接。
四、幾點結論
新城建設是區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、城市功能不斷完善和人口規(guī)模及素質同步提高的現(xiàn)代化、城市化過程,是實現(xiàn)都市區(qū)域內(nèi)部功能一體化的社會融合過程。
(一)新城建設是區(qū)域規(guī)劃理論的重大實踐,中國特大城市從單中心城市走向多中心區(qū)域城市的關鍵措施,是緩解市區(qū)中心地區(qū)功能和人口過度集聚,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和人口在更廣大的區(qū)域內(nèi)重新布局的戰(zhàn)略步驟,是緩解人口增長與資源以及環(huán)境承載能力矛盾的空間載體。
(二)新城建設是區(qū)域經(jīng)濟社會分析是區(qū)域規(guī)劃的基礎,區(qū)域城市中復雜的物質空間形態(tài)背后隱藏著內(nèi)在的經(jīng)濟社會聯(lián)系。“拼湊”的功能將組成“拼貼”的城市,不可能形成有機成長的城市,而功能隔離的背后一定有制度的鴻溝,因此區(qū)域治理創(chuàng)新是促進區(qū)域功能對接的重要途徑。
(三)新城建設帶來的區(qū)域發(fā)展不平衡是絕對的,區(qū)域功能的對接要在相對廣域范圍內(nèi)實現(xiàn),因此新城建設區(qū)功能的獨立性也是相對的,完善邊緣新城與中心城的快速交通聯(lián)系是充要條件。產(chǎn)業(yè)新城未必能發(fā)展成為區(qū)域中心城市,以居住為主要功能的新城未必不能持續(xù)繁榮,關鍵是政府能否完善公共服務職能。新城建設中要充分考慮文化元素:歷史元素、民族元素和地域元素,充分發(fā)掘文化內(nèi)涵,在公共建筑、道路命名方面要有鮮明的文化特色,重視有重大影響力的歷史事件和歷史人物,建設一座文化特色濃、文化品味高的現(xiàn)代新城;與此同時,選取有特點的重大歷史事件和人物,在城市規(guī)劃中予以補充和體現(xiàn),為新區(qū)建設增色。新城建設應突出城市文化理念的體現(xiàn)、城市文化內(nèi)容的體現(xiàn)、城市文化標志的體現(xiàn)和城市文化感受的體現(xiàn),充分挖掘文化資源,打好文化牌,充分發(fā)揮文化的感染力、影響力、凝聚力和滲透力。
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