近年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化和機(jī)動(dòng)化發(fā)展迅速，截至2013年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破52%，汽車保有量突破1億輛，城市居民需求與交通壓力倍增，擁堵成為困擾各個(gè)城市發(fā)展的重要因素。

如何緩解城市交通擁堵？如何保持城市交通的可持續(xù)發(fā)展？如何讓交通運(yùn)行更有效？11月4日至5日、10日至11日，交通運(yùn)輸部與世界銀行聯(lián)合舉辦的“綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃與發(fā)展研討會(huì)”、“城市交通緩堵減排論壇”給予我們的答案是：面對(duì)交通擁堵這個(gè)世界性難題，世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，優(yōu)先發(fā)展公共交通是最有效的解決手段之一，而綜合交通運(yùn)輸則通過統(tǒng)籌優(yōu)化現(xiàn)有交通資源，形成交通運(yùn)輸合力讓交通運(yùn)行效率更高，運(yùn)輸效果更好，有力支撐城市交通順暢發(fā)展。

綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃與發(fā)展研討會(huì)、城市交通緩堵減排論壇分別就中國(guó)綜合交通發(fā)展存在的主要問題和中國(guó)緩堵減排的對(duì)策兩個(gè)議題聽取了國(guó)內(nèi)外城市交通管理方面的優(yōu)秀管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)建立綠色低碳綜合交通體系、城市交通發(fā)展體制與管理、中國(guó)城市公共交通投融資、城市緩堵的對(duì)策與思考等話題進(jìn)行深入探討，為我國(guó)城市交通的發(fā)展諫言獻(xiàn)策，以促進(jìn)我國(guó)城市交通健康、可持續(xù)地發(fā)展。本報(bào)擷取了兩次會(huì)議中部分演講嘉賓的精彩發(fā)言，以饗讀者。

釋放綜合活力

MPO：緩堵的同時(shí)，改善空氣品質(zhì)

世界銀行咨詢專家 焦國(guó)安

我們?nèi)绾卧诮鉀Q交通擁堵的同時(shí)，也改善空氣品質(zhì)？美國(guó)選擇建立都市圈規(guī)劃組織（MPO），從區(qū)域的角度有效地規(guī)劃治理城市交通及空氣問題，或許可以為中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來啟發(fā)。

全國(guó)的城市化進(jìn)程不斷加快，人口、技術(shù)、服務(wù)越來越集中于城市。中國(guó)正以每天消失100個(gè)村子的速度，快速進(jìn)入城鎮(zhèn)化。到2025年，中國(guó)將建造5萬座高樓，相當(dāng)于10個(gè)紐約市。到2030年，中國(guó)將有170個(gè)城市需要地鐵系統(tǒng)。中國(guó)將面臨高速的城市化和都市圈建設(shè)，也給城市交通發(fā)展規(guī)劃帶來極大挑戰(zhàn)。但是仔細(xì)觀察可以發(fā)現(xiàn)，許多問題都是區(qū)域性的，比如空氣品質(zhì)、交通運(yùn)輸、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，因此MPO應(yīng)運(yùn)而生。

MPO，即一個(gè)由聯(lián)邦、州及地方政府和交通部門代表組成的交通決策與規(guī)劃組織，一個(gè)接受美國(guó)聯(lián)邦資金補(bǔ)助，執(zhí)行合乎持續(xù)的、全面的、合作的規(guī)劃原則的城市規(guī)劃平臺(tái)。美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)定，MPO為超過5萬人的都市化地區(qū)規(guī)劃并計(jì)劃交通基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施方案。都市化地區(qū)內(nèi)的所有土地面積，連同未來二十年所有預(yù)計(jì)將成為城市化的土地，必須納入MPO規(guī)劃區(qū)域。截至2009年，美國(guó)484個(gè)都市化地區(qū)內(nèi)有385個(gè)法定MPO。而且，城市化地區(qū)的劃定，不考慮政治上的邊界。

MPO有五個(gè)核心功能：一、建立一套公平有效的都市圈決策機(jī)制；二、評(píng)估都市圈可選擇方案；三、維持一個(gè)都市圈長(zhǎng)期運(yùn)輸計(jì)劃；四、建立一個(gè)都市圈交通工程改善計(jì)劃；五、加強(qiáng)公眾參與。此外，MPO的主要工作及規(guī)劃議題還與城市的空氣品質(zhì)相關(guān)。每隔三年，每一個(gè)空氣未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)必須對(duì)其移動(dòng)污染源進(jìn)行分析及制定合乎計(jì)劃的污染治理預(yù)算，其中空氣污染分析包含車輛行車?yán)锍?、車速、車種混合比等多種交通數(shù)據(jù)，否則該地區(qū)將被停撥聯(lián)邦補(bǔ)助款。

把交通投資融入城市發(fā)展

世界資源研究所可持續(xù)交通中心 Urda Eichhorst

在中國(guó)城市的高度動(dòng)態(tài)環(huán)境中，可持續(xù)的交通需要適當(dāng)?shù)臋C(jī)制，并建立長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)交通系統(tǒng)的融資體系。也就是說，有必要開發(fā)持續(xù)和可靠的資金來源，并建立規(guī)劃和監(jiān)控手段，把交通系統(tǒng)融入到城市發(fā)展環(huán)境中。

2012年11月，德國(guó)國(guó)際合作機(jī)構(gòu)（GIZ）和世界資源研究所可持續(xù)交通中心（EMBARQ）開始進(jìn)行可持續(xù)城市交通（SUT）融資方面的工作。通過深入總結(jié)了巴西、哥倫比亞、法國(guó)、德國(guó)、印度、墨西哥、英國(guó)和美國(guó)等地的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)后，我們認(rèn)為，中國(guó)交通體制和融資上可以進(jìn)行一次機(jī)構(gòu)改革，統(tǒng)一和協(xié)調(diào)所有涉及城市交通職能的機(jī)構(gòu)，設(shè)立單獨(dú)的中央政府職責(zé)主體，并在地方層面設(shè)立與之對(duì)應(yīng)的交通管理局或委員會(huì)。

同時(shí)，中國(guó)可以建立國(guó)家級(jí)或省級(jí)可持續(xù)低碳城市交通基金，并加強(qiáng)地方債務(wù)管理，用來投資可持續(xù)的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施，并限制土地出讓，打破批地式發(fā)展的惡性循環(huán)。此外，當(dāng)?shù)氐馁J款融資體系還可以成為更有效的激勵(lì)機(jī)制，利用交通收費(fèi)回收成本。資金的可持續(xù)發(fā)展也可以通過地方新形式創(chuàng)收，如交通擁堵費(fèi)、停車費(fèi)、專項(xiàng)燃油費(fèi)、地價(jià)稅、廣告等支撐可持續(xù)城市交通資金可持續(xù)發(fā)展。

德國(guó)公共交通投融資還倡導(dǎo)公私合營(yíng)。從融資角度來看，公私合營(yíng)讓公共部門在無法實(shí)現(xiàn)或不想再增加公共財(cái)政負(fù)擔(dān)時(shí)，仍能完成項(xiàng)目。最后值得注意的是，長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的投融資體系需要制定國(guó)家在公共交通投融資方面的政策與計(jì)劃，以支持地方政府發(fā)展公共交通。

綜合運(yùn)輸需抓好頂層設(shè)計(jì)

交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院副總工程師 陳璟

目前，在我國(guó)五位一體的總體布局下，各種運(yùn)輸方式自身網(wǎng)絡(luò)還不完善。推進(jìn)綜合運(yùn)輸體系建設(shè)，就意味著我們站在新起點(diǎn)上，面臨著綜合發(fā)展的新契機(jī)。

中國(guó)今后20年將面臨嚴(yán)重的人口老齡化，城市化迅速推進(jìn)，城市人口比重攀升至三分之二，高效節(jié)能的綜合交通會(huì)是未來主攻方向之一。目前我國(guó)綜合交通運(yùn)輸還存在運(yùn)輸方式規(guī)劃較單一、各種交通運(yùn)輸方式銜接不暢、綜合交通運(yùn)輸發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。綜合交通運(yùn)輸體系要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，使整體的協(xié)調(diào)銜接達(dá)到最優(yōu)，這也就給綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃提出了要求。目前，綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃涵蓋城市群、城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸一體化、物流大通道、城市公共交通、對(duì)外交通與城市內(nèi)部交通等重要領(lǐng)域的內(nèi)容，通過合理配置各項(xiàng)資源，強(qiáng)化各種方式銜接，推動(dòng)綠色發(fā)展，深化體制改革，以增強(qiáng)綜合交通發(fā)展活力，推動(dòng)綜合交通進(jìn)一步發(fā)展。

從具體做法來說，統(tǒng)籌規(guī)劃是龍頭，法律法規(guī)是保障。長(zhǎng)遠(yuǎn)的看，推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸發(fā)展應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，比如說在體制機(jī)制、規(guī)劃體系、政策創(chuàng)新、法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面實(shí)現(xiàn)“一體化”，給綜合交通運(yùn)輸提供穩(wěn)定的制度保障。立足當(dāng)下，綜合交通運(yùn)輸工作的推進(jìn)還要抓好重點(diǎn)環(huán)節(jié)，如加快規(guī)劃制定、加強(qiáng)樞紐建設(shè)、促進(jìn)現(xiàn)代物流、發(fā)展公共交通、建立綜合運(yùn)行調(diào)度機(jī)制等。

規(guī)劃是對(duì)未來整體性、長(zhǎng)期性、基本性問題的思考和設(shè)計(jì)未來整套行動(dòng)的方案。綜合交通運(yùn)輸還要注意規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變，要有供給型向供需性轉(zhuǎn)變，更加注重需求的研究，同時(shí)要有基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃方案向公共政策體系轉(zhuǎn)型。

打造“行有所乘”都市圈

江蘇省交通運(yùn)輸廳綜合規(guī)劃處處長(zhǎng) 凌耀初

江蘇位于國(guó)家實(shí)施長(zhǎng)三角一體化、沿海開發(fā)、蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)建設(shè)、“絲綢之路”經(jīng)濟(jì)帶和海上“絲綢之路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等一系列重大戰(zhàn)略的交疊區(qū)域。對(duì)江蘇交通運(yùn)輸行業(yè)而言，只有從構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系入手，最大限度地發(fā)揮各種運(yùn)輸方式的比較優(yōu)勢(shì)和組合效率，才能以有限的資源滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的多樣化、高水平的交通需求。2014年6月，交通運(yùn)輸部和江蘇省人民政府同意正式印發(fā)《江蘇省運(yùn)輸現(xiàn)代化規(guī)劃綱要（2014—2020年）》，這是國(guó)家首次系統(tǒng)地針對(duì)省級(jí)區(qū)域交通運(yùn)輸現(xiàn)代化的建設(shè)模式、路徑和政策進(jìn)行探索與實(shí)踐。

近年來，江蘇明確提出打造“行有所乘”民生工程，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展。“十一五”以來，在全面推進(jìn)農(nóng)村客運(yùn)通達(dá)工程的基礎(chǔ)上，江蘇鼓勵(lì)各地積極探索，形成了“鎮(zhèn)村公交”等城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展新模式，成為有效提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平的一大亮點(diǎn)，“鎮(zhèn)村公交開通率”被列入江蘇基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化指標(biāo)體系。2013年全省鎮(zhèn)村公交的覆蓋率達(dá)到48%，蘇錫常地區(qū)實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)村公交全覆蓋。

下一階段，江蘇將按照部省同意的《江蘇交通運(yùn)輸現(xiàn)代化規(guī)劃綱要》，基本建成能力充分、結(jié)構(gòu)合理、銜接順暢的現(xiàn)代綜合交通網(wǎng)絡(luò)。綜合運(yùn)輸通道覆蓋重要產(chǎn)業(yè)帶、連接各大城市群。綜合交通骨干網(wǎng)絡(luò)基本覆蓋縣級(jí)節(jié)點(diǎn)，時(shí)速200公里以上的快速鐵路通達(dá)80%縣城，都市圈軌道網(wǎng)絡(luò)有效支撐都市圈通勤同城化。同時(shí)，江蘇省將建立多樣化的客運(yùn)服務(wù)有效提升公眾出行滿意率。

還我路暢天藍(lán)

“智慧開發(fā)”小型街道

美國(guó)馬里蘭州資深規(guī)劃設(shè)計(jì)專家 梁康之

美國(guó)在上世紀(jì)末的著名工程——“波士頓大開挖”，是美國(guó)歷史上最大最復(fù)雜的工程項(xiàng)目之一。“波士頓大開挖”工程建設(shè)的主要目的是將波士頓城內(nèi)一條沿海灣而建的高架快速干道全線埋入地下，以緩解擁堵，并消除高速路產(chǎn)生的噪聲、污染等對(duì)城市造成的影響。

然而，最后的效果卻并不樂觀：交通事故頻發(fā)、常態(tài)擁堵、噪聲甚至景觀也并不理想。這項(xiàng)工程在美國(guó)引起了很多反思，立體交叉的布局不能解決交通擁堵，還會(huì)帶來更多的負(fù)面影響，穿城而過的快速路把城市一分為二，非常不利于城市內(nèi)部的發(fā)展和溝通。

城市應(yīng)當(dāng)以人為本，而不是以車為本。和當(dāng)前國(guó)內(nèi)“智慧城市”的概念類似，城市的開發(fā)應(yīng)當(dāng)更注重“智慧開發(fā)”。“智慧開發(fā)”就是以人為本，是提供給市民更多的交通出行手段，而不是簡(jiǎn)單地限制小汽車和城市道路發(fā)展；是應(yīng)當(dāng)滿足多種多樣的住宅需求，而不是“指導(dǎo)”市民應(yīng)該在哪居住、如何生活；是面向提供高質(zhì)量生活水平的規(guī)劃性開發(fā)，不是盲目開發(fā)，更不是抵觸開發(fā)。

如何規(guī)劃城市道路，城市道路應(yīng)當(dāng)是什么樣的？通過近年來的反思和探討發(fā)現(xiàn)，城市道路不應(yīng)當(dāng)是大而寬的，密集的街道才是適合人類居住和行走的城市道路。城市快速路往往承載了很大比例的行駛里程，而密集豐富的街道卻只承載了很少部分的行駛里程，只有大力度地開發(fā)小型街道，才能緩解城市交通擁堵，減少交通環(huán)境污染。開發(fā)城市道路更應(yīng)綜合有效利用土地，才能有效地減少不必要的車輛出行，同時(shí)也可以照顧到城市的宜居性和環(huán)保性。

“吸引”客流靠服務(wù)

德國(guó)國(guó)際合作機(jī)構(gòu)交通項(xiàng)目經(jīng)理 Frederick Strompen

提到城市交通緩堵，大多數(shù)人都會(huì)想到通過“吸引”的方式來把人“拉”到公共交通的出行方式上來，鼓勵(lì)一些具有潛在買車意愿或者小汽車出行意愿的人選擇公共交通出行。下面是德國(guó)公共交通運(yùn)輸體系的籌備方式和機(jī)制，以及德國(guó)公共交通運(yùn)輸體系的態(tài)勢(shì)，跟大家分享。

在德國(guó)，私家車在機(jī)動(dòng)車保有量中占到55%。然而，2014年，20-29歲的年輕人與20年前的年輕人比，私家車保有量卻減少了30%。當(dāng)然，這并不是由于德國(guó)汽車的質(zhì)量下降了，而是德國(guó)公共交通運(yùn)輸體系的服務(wù)水平提高了，從而減少了私家車需求。

德國(guó)聯(lián)邦政府已經(jīng)制定了相關(guān)法律和公共交通政策，把發(fā)展軌道交通的權(quán)力下放到了地方政府。權(quán)力轉(zhuǎn)移政策的代價(jià)是每年有約600億人民幣的稅收轉(zhuǎn)移到了地方財(cái)政，用來支持地方的軌道交通發(fā)展。因此德國(guó)城市內(nèi)、城際間的軌道交通發(fā)展非常迅速。

1993年，德國(guó)再次通過了公共交通運(yùn)輸體系的相關(guān)法律，把公交的運(yùn)營(yíng)和管理分開——地方政府負(fù)責(zé)公共交通項(xiàng)目的招投標(biāo)，其運(yùn)營(yíng)管理則交由其他運(yùn)營(yíng)方來執(zhí)行。管理方的主要目標(biāo)是增加公共交通的上座率，運(yùn)營(yíng)方則通過提供更優(yōu)質(zhì)的公共交通運(yùn)輸服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)盈利。

現(xiàn)在，德國(guó)公共交通由運(yùn)輸協(xié)會(huì)管理。運(yùn)輸協(xié)會(huì)對(duì)公共交通的票價(jià)進(jìn)行一體化的管理，保證不同方式、不同路線、不同路網(wǎng)的交通出行都能享受到一體化的票價(jià)管理。

建“未堵先治”三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

浙江省交通運(yùn)輸廳運(yùn)輸處處長(zhǎng) 胡嘉臨

國(guó)內(nèi)大部分城市面臨的交通問題相差無幾，機(jī)動(dòng)車保有量迅猛增長(zhǎng)、交通擁堵、大氣污染等問題逐漸突出。面積在全國(guó)省份中只排到倒數(shù)第三的浙江省，機(jī)動(dòng)車保有量卻排到了全國(guó)第四，而且還在以每年20%的速度增長(zhǎng)。從交通擁堵的蔓延情況來看，浙江省一些中小城市甚至縣城也開始出現(xiàn)交通擁堵。城市交通擁堵越來越成為社會(huì)熱點(diǎn)，政府管理難點(diǎn)。

治理城市交通擁堵，浙江省第一個(gè)從省級(jí)層面主導(dǎo)工作，并且提出了“未堵先治”的理念，無論城市大小、現(xiàn)狀擁堵與否，全省同步開展城市交通擁堵治理。省、市、縣（市、區(qū)）政府均成立了治理城市交通擁堵工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了條塊結(jié)合、三級(jí)聯(lián)動(dòng)的良好態(tài)勢(shì)。每年省政府會(huì)向各市政府下達(dá)“年度治理城市交通擁堵工作任務(wù)書”，對(duì)各市城市交通治理擁堵工作進(jìn)行嚴(yán)格的專項(xiàng)考核。根據(jù)考核結(jié)果，給予相應(yīng)獎(jiǎng)懲，并向社會(huì)公布。

為了在政策方面給予充足的保障，浙江省通過政策引導(dǎo)各市開展治堵工作，建立長(zhǎng)效鞏固機(jī)制，確保治堵工作及其成效的可持續(xù)性。例如2013年11月1日正式施行《浙江省城市交通管理若干規(guī)定》；浙江省交通部門開始加快《浙江省城市公共交通管理?xiàng)l例》的立法準(zhǔn)備工作；2014年浙江省物價(jià)局出臺(tái)了《完善停車服務(wù)收費(fèi)政策指導(dǎo)意見》。

下一步浙江省將重點(diǎn)著眼于“三優(yōu)一引導(dǎo)”：優(yōu)先發(fā)展公共交通、優(yōu)化交通組織管理、優(yōu)化城市路網(wǎng)和停車系統(tǒng)，引導(dǎo)小汽車?yán)硇猿鲂?。通過增公交、增車位，建設(shè)完善城市路網(wǎng)、建設(shè)完善城市循環(huán)組織網(wǎng)、建設(shè)完善綜合交通信息服務(wù)平臺(tái)等具體措施，切實(shí)提升公共交通的分擔(dān)率。

“內(nèi)外”交通暢順古城

蘇州市交通運(yùn)輸局副局長(zhǎng) 吳紅

蘇州位于江蘇省東南部，是我國(guó)的歷史文化名城和重點(diǎn)風(fēng)景旅游城市，同時(shí)也是長(zhǎng)江三角洲重要的中心城市之一和長(zhǎng)三角都市圈的重要組成部分，在國(guó)家“兩帶一路”戰(zhàn)略中具有重要地位。

為了保護(hù)昔日姑蘇的“水陸棋盤”風(fēng)采，同時(shí)滿足密集人群的出行需求，蘇州在古城區(qū)實(shí)行加強(qiáng)交通需求管理和交通總量控制，制定了適應(yīng)古城區(qū)已有路網(wǎng)和格局的交通政策。在古城外圍區(qū)域，則將城市發(fā)展沿主要公共交通走廊集中，通過建設(shè)大運(yùn)量公共交通系統(tǒng)和P+R換乘體系，用公共交通來引導(dǎo)城市發(fā)展。

城市交通緩堵減排是一個(gè)大而久的課題，解決這一問題的關(guān)隘就在于能否找到正確的解決路徑。從蘇州的發(fā)展情況來看，滿足小汽車出行需求并不可取，唯一的出路在于打造一個(gè)不擁堵的公共交通系統(tǒng)。通過一個(gè)暢通、高效具有機(jī)動(dòng)性的公共交通系統(tǒng)為市民提供均等化的交通出行服務(wù)，也就是用公交優(yōu)先來破解交通擁堵和環(huán)境污染的難題。

近年來，蘇州圍繞交通運(yùn)輸部“公交都市”建設(shè)和全球環(huán)境基金“緩解大城市擁堵，減少碳排放”項(xiàng)目開展了一系列舉措。一是在城市規(guī)劃層面重視交通與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)TOD（以公交為導(dǎo)向的開發(fā)）理念；二是理順機(jī)制，整合行業(yè)的各種資源，構(gòu)建城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)強(qiáng)化接駁，打造優(yōu)質(zhì)的常規(guī)公交網(wǎng)絡(luò)；三是開展了排堵保暢的“五大工程”，并實(shí)施了差別化停車收費(fèi)、P+R停車設(shè)施開發(fā)等項(xiàng)目。

下一步，蘇州將更深入地推進(jìn)規(guī)劃研究、公交優(yōu)先發(fā)展和交通需求管理工作，包括繼續(xù)推進(jìn)軌道交通網(wǎng)建設(shè)、完善慢行交通系統(tǒng)、完善出行信息服務(wù)系統(tǒng)等一系列具體措施，實(shí)現(xiàn)城市與交通的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

本文關(guān)鍵字：交通運(yùn)輸規(guī)劃 查看更多