開欄的話

剛剛過去的2015年里，伴隨著“515戰(zhàn)略”的提出和實(shí)施，中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展打開了前所未有的宏大格局。從依法整治市場(chǎng)秩序到營(yíng)造文明旅游大環(huán)境;從構(gòu)筑旅游安全保障網(wǎng)到發(fā)動(dòng)“廁所革命”;從創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)促進(jìn)機(jī)制到促進(jìn)旅游消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級(jí);從推進(jìn)區(qū)域旅游一體化到構(gòu)建旅游對(duì)外開放新格局;從深化旅游體制改革到推動(dòng)智慧旅游深化發(fā)展……多項(xiàng)工作可圈可點(diǎn)，堪稱精彩紛呈。為讓“亮點(diǎn)”擴(kuò)大為“亮色”，“照亮”新的征程，今天起，本報(bào)特邀請(qǐng)部分專家，對(duì)2015年的10項(xiàng)“重點(diǎn)工作”逐一進(jìn)行點(diǎn)評(píng)，敬請(qǐng)關(guān)注。

□中國(guó)旅游報(bào)記者沈仲亮

主動(dòng)出擊立足建立長(zhǎng)效機(jī)制

中國(guó)旅游智庫(kù)秘書長(zhǎng)石培華：旅游市場(chǎng)秩序整頓是一個(gè)老大難問題，可以說是一片充滿壓力、備受關(guān)注、易受指責(zé)的“紅海”，一年來，國(guó)家旅游局確實(shí)做了很多工作，頂了很大壓力，但成績(jī)是可圈可點(diǎn)的。通過一年的艱苦奮斗，總體上看，旅游市場(chǎng)秩序監(jiān)管從被動(dòng)應(yīng)付，已經(jīng)向主動(dòng)出擊、綜合治理轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變需要擔(dān)當(dāng)精神，非常難能可貴。

為有效規(guī)范旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序，營(yíng)造更加公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從頻頻出擊的舉措來看，國(guó)家旅游局是在不斷地創(chuàng)新思路、創(chuàng)新方法、創(chuàng)新工作抓手、創(chuàng)新工作載體。例如，國(guó)家旅游局和許多省市建立了旅游投訴舉報(bào)平臺(tái)，這是很好的載體，以后還應(yīng)實(shí)現(xiàn)與移動(dòng)終端更好地對(duì)接，并加大對(duì)游客的宣傳，通過與旅游企業(yè)的合作等方式，更好地發(fā)揮這些平臺(tái)的作用;通過組織開展旅游市場(chǎng)秩序?qū)ｍ?xiàng)整治，重點(diǎn)整治不合理低價(jià)游、違法“一日游”等問題，嚴(yán)厲打擊了旅游市場(chǎng)中的“頑癥”;初步建立起了“約談企業(yè)、網(wǎng)上舉報(bào)、重點(diǎn)查辦、明察暗訪、媒體曝光”等組合拳構(gòu)成的綜合市場(chǎng)治理機(jī)制;初步形成了“政府主導(dǎo)、屬地管理、部門聯(lián)動(dòng)、行業(yè)自律、各司其職、齊抓共管”的綜合市場(chǎng)監(jiān)管格局，這一系列卓有成效的工作值得點(diǎn)贊。

旅游市場(chǎng)秩序問題，根本上是與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所處的發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各種矛盾等相互疊加的產(chǎn)物，其后面反映的深層次問題也是體制機(jī)制存在的問題，卻缺乏有力的綜合管理機(jī)制、管理手段，而且，由于旅游的大眾性、時(shí)尚性、流動(dòng)性，許多問題會(huì)比較集中地反映到旅游市場(chǎng)秩序上。

整體來看，我有幾個(gè)建議：一是聚焦重點(diǎn)，作為“十三五”或者2016工作重點(diǎn)的突破。摸索各種痛點(diǎn)，把痛點(diǎn)濃縮成幾個(gè)核心問題，立足建立長(zhǎng)效機(jī)制進(jìn)行解決，而且可以跟“十三五”規(guī)劃相銜接。二是構(gòu)建基于旅游消費(fèi)的大數(shù)據(jù)分析，實(shí)施“精準(zhǔn)”旅游市場(chǎng)治理，建議加強(qiáng)政府與旅游大數(shù)據(jù)企業(yè)的合作，像實(shí)施精準(zhǔn)扶貧一樣，大力推進(jìn)“精準(zhǔn)治理”。三是將市場(chǎng)秩序治理作為公共服務(wù)能力的組成部分，中央和各級(jí)政府都有必要加大對(duì)旅游市場(chǎng)治理、隊(duì)伍建設(shè)的投入，作為像交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一樣的基礎(chǔ)工程加以重視、加以投入。四是要推進(jìn)相應(yīng)的體制機(jī)制改革創(chuàng)新，在重點(diǎn)旅游地區(qū)，還是可以推廣旅游警察、旅游工商分局等，并不斷完善機(jī)制和工作手段、方法，真正形成有效的綜合執(zhí)法。

創(chuàng)新舉措探索有效治理方式

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)旅游管理系主任何建民：

從全年的實(shí)踐成果來看，依法整治旅游市場(chǎng)秩序意義重大，舉措合法創(chuàng)新。國(guó)家旅游局整治旅游市場(chǎng)秩序的工程，不但反映了國(guó)家旅游局勇于擔(dān)當(dāng)、善于作為、依法作為、正確作為，而且為各地旅游局與全國(guó)各行業(yè)提供了標(biāo)桿示范效應(yīng)。

如果不進(jìn)行整治的話，就會(huì)產(chǎn)生外部負(fù)影響的行為，如“青島天價(jià)蝦欺詐事件”“云南最牛女導(dǎo)游強(qiáng)迫游客購(gòu)物事件”“部分重慶游客大鬧曼谷機(jī)場(chǎng)事件”，損害游客或當(dāng)?shù)鼐用竦暮戏?quán)益，損害企業(yè)與行業(yè)的良好品牌，損害地方的良好形象，損害國(guó)家與民族的良好聲譽(yù)。

中國(guó)旅游監(jiān)管就是要在更好地發(fā)揮旅游市場(chǎng)對(duì)資源決定性配置作用與更好地發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用的框架下，依據(jù)市場(chǎng)機(jī)制與政府監(jiān)管的相關(guān)理論，由旅游監(jiān)管主體對(duì)旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管，具體就是對(duì)旅游活動(dòng)主體、旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主體、受旅游和旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)影響主體之間的關(guān)系與行為進(jìn)行監(jiān)管，包括旅游市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、在市場(chǎng)中的活動(dòng)規(guī)則、退出市場(chǎng)的條件進(jìn)行制度安排與監(jiān)管。

在這方面，國(guó)家旅游局進(jìn)行了一系列創(chuàng)新實(shí)踐。例如，2015年上半年，為有效督察督辦投訴案件，提高投訴舉報(bào)的處理時(shí)效，國(guó)家旅游局建立旅游市場(chǎng)秩序綜合評(píng)價(jià)制度，開發(fā)了“全國(guó)旅游投訴舉報(bào)和案件辦理管理系統(tǒng)”;與質(zhì)檢總局共同開展了全國(guó)旅游服務(wù)質(zhì)量提升活動(dòng)，開通“質(zhì)量自主聲明和社會(huì)監(jiān)督平臺(tái)”;與公安部、工商總局聯(lián)合召開了全國(guó)規(guī)范整治旅游市場(chǎng)秩序電視電話會(huì)議，通過建立聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，督促指導(dǎo)各地開展治理規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序工作;建立質(zhì)量監(jiān)督志愿者隊(duì)伍。

2015年下半年，國(guó)家旅游局開始定期發(fā)布全國(guó)旅游市場(chǎng)秩序綜合水平指數(shù)(TOI)排名，撬動(dòng)地方政府履行旅游市場(chǎng)治理的“主體責(zé)任”，讓TOI成為反映各地旅游市場(chǎng)秩序的“晴雨表”。對(duì)游客在“全國(guó)旅游投訴舉報(bào)和案件辦理管理系統(tǒng)”的投訴舉報(bào)案件，要求各地做到在有效處理期內(nèi)100%結(jié)案。

為了加大對(duì)違法失信行為的懲處力度，嚴(yán)厲打擊旅游失信行為，2015年下半年國(guó)家旅游局建立了旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)不良信息公示制度。國(guó)家旅游局在加強(qiáng)文明旅游宣傳引導(dǎo)的同時(shí)，加大了對(duì)不文明行為的懲戒力度，制定并實(shí)施了《國(guó)家旅游局關(guān)于游客不文明記錄管理暫行辦法》，公布了首批“游客不文明行為記錄”檔案。

國(guó)家旅游局需要繼續(xù)依據(jù)旅游活動(dòng)特點(diǎn)，對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者、旅游者與旅游環(huán)境實(shí)施屬地監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、綜合監(jiān)管方式，完善對(duì)旅游市場(chǎng)秩序有效治理的長(zhǎng)效機(jī)制。要注意研究針對(duì)旅游活動(dòng)下列特點(diǎn)采取有效治理方式：旅游者從客源地到目的地，個(gè)別旅游經(jīng)營(yíng)者或違法分子就會(huì)利用旅游者信息不對(duì)稱、又沒有足夠時(shí)間進(jìn)行投訴的特點(diǎn)，實(shí)施欺詐經(jīng)營(yíng)或犯罪行為;旅游者到了一個(gè)陌生的旅游地，離開了原居住地與工作地的熟人社會(huì)，會(huì)放松社會(huì)道德約束，容易產(chǎn)生各種不文明的行為，損害其他旅游者、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民利益與損害自然生態(tài)環(huán)境;由于滿足旅游者“信息、食、住、行、游、購(gòu)、娛”綜合需求會(huì)涉及許多相關(guān)的供給部門與政府主管部門，因此，迫切需要建立依托行政區(qū)劃的網(wǎng)格化的綜合監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，遵循“屬地監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、綜合監(jiān)管、長(zhǎng)效監(jiān)管”的原則，使得監(jiān)管的責(zé)任主體明確，責(zé)任鏈無縫銜接，使旅游監(jiān)管效果顯著提升;旅游活動(dòng)從開始到結(jié)束有一個(gè)過程，又涉及旅游者、旅游經(jīng)營(yíng)者、旅游合同履行輔助人以及各相關(guān)部門等，因此，要采用宣傳教育、簽訂規(guī)范合同、監(jiān)督實(shí)施等源頭治理與過程治理結(jié)合方式，要采用游客、旅游經(jīng)營(yíng)者與相關(guān)部門一起行動(dòng)、發(fā)揮志愿者與社會(huì)媒體作用的社會(huì)治理方式。

保駕護(hù)航期待制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

湖北大學(xué)旅游發(fā)展研究院院長(zhǎng)馬勇：

過去的一年里，國(guó)家旅游局帶領(lǐng)全國(guó)各級(jí)旅游主管部門，通過五大行動(dòng)踐行中國(guó)旅游“515戰(zhàn)略”，在全國(guó)范圍內(nèi)打了一套漂亮的市場(chǎng)整治組合拳。

眾所周知，旅游市場(chǎng)秩序是維持旅游產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)快速發(fā)展的首要條件，只有構(gòu)建一個(gè)良好的旅游市場(chǎng)秩序才能確保旅游產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈內(nèi)的商品流與信息流的交流通暢，才能為旅游產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈的健康循環(huán)發(fā)展保駕護(hù)航。站在“十三五”的開局之年，在重拳出擊旅游市場(chǎng)秩序之后，旅游市場(chǎng)整治還要繼續(xù)關(guān)注以下三個(gè)方面。

第一，加強(qiáng)跨域合作與地區(qū)聯(lián)盟，各地共織一張網(wǎng)。旅游市場(chǎng)具有典型的異地跨域性，旅游市場(chǎng)活動(dòng)涉及客源地與目的地多個(gè)地域，同時(shí)涉及諸多企業(yè)與管理部門，其秩序治理需要國(guó)家旅游局、公安部、工商局三部門聯(lián)手，打通地域限制，打破傳統(tǒng)市場(chǎng)的“兩不管”格局。要通過跨域合作與地區(qū)聯(lián)盟，鼓勵(lì)全國(guó)各地通力合作共織旅游市場(chǎng)秩序整頓網(wǎng)，共同維護(hù)旅游市場(chǎng)健康發(fā)展，不給壞人可乘之機(jī)。

第二，兼顧供應(yīng)端與需求端整治，凈化產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。治理旅游市場(chǎng)秩序，凈化旅游產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈環(huán)境，既要加強(qiáng)市場(chǎng)的供給端秩序整頓，又要加強(qiáng)市場(chǎng)的需求端秩序教導(dǎo)。旅游市場(chǎng)供給端主要包括旅游景區(qū)、旅行社、酒店等與旅游六要素相關(guān)的旅游產(chǎn)品與服務(wù)的提供者，對(duì)于供給端的秩序整治要以約談企業(yè)、重點(diǎn)查辦、明察暗訪與媒體曝光等形式進(jìn)行，重點(diǎn)整治欺行霸市、非法經(jīng)營(yíng)、強(qiáng)迫消費(fèi)等行為。同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)旅游需求端的教導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)游客不文明行為的監(jiān)管，提高游客安全防范意識(shí)。

第三，保障合法經(jīng)營(yíng)者與從業(yè)者權(quán)益，蓋好房子再搬遷。目前我國(guó)旅游市場(chǎng)混亂局面的形成并非一朝一夕，對(duì)旅游市場(chǎng)秩序的整頓，除了要大力出拳重傷違規(guī)者以外，更應(yīng)該加快制定合理有效的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，例如進(jìn)一步明確并統(tǒng)一導(dǎo)游績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)與小費(fèi)制度等。只有在敦促旅游企業(yè)與從業(yè)者離開臟亂差的舊屋之前為其提供一個(gè)干凈整潔的落腳處所，在加大對(duì)非法違規(guī)者的打擊懲處力度時(shí)保障合法經(jīng)營(yíng)者與從業(yè)者的權(quán)益，才可以讓市場(chǎng)上的經(jīng)營(yíng)者與從業(yè)者依法按序辦事，搬出舊屋而了無后顧之憂。

在國(guó)家旅游局與各級(jí)主管部門的大力監(jiān)管下，在旅游企業(yè)與旅游者的共同配合下，旅游市場(chǎng)秩序不正之風(fēng)必將無處藏匿，一個(gè)開放公正、健康、透明的旅游市場(chǎng)必將形成，期待2016年中國(guó)旅游乘風(fēng)破浪繼往開來。

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