多規(guī)合一背景下特色小鎮(zhèn)規(guī)劃方法研究

2018-03-19 綠維文旅 標簽：

近年來，“多規(guī)合一”成為規(guī)劃界理論研究和實踐的熱點。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議提出“建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系”、“一張藍圖干到底”的要求，隨后《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014-2020》、《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》、《省級空間規(guī)劃試點方案》等政策的出臺，使多規(guī)合一成為規(guī)劃改革的熱點和核心抓手。

學術界和規(guī)劃界從問題分析、技術創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和規(guī)劃體系創(chuàng)新等角度做了大量的研究，對于“多規(guī)合一”工作的目標和路徑也有了大量的探索，但多規(guī)合一的試驗目標仍集中在縣級以上的行政單位，鎮(zhèn)級單位的研究基本空白，隨著特色小鎮(zhèn)建設的迅速興起，其規(guī)劃方法的研究也成為規(guī)劃界的前沿熱點，本文擬以多規(guī)合一為核心背景，討論新形式下特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃問題。

一、特色小鎮(zhèn)多規(guī)合一工作背景

(一) 政策背景——國家提出要一張藍圖干到底

2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議要求：“城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉向限定城市邊界、優(yōu)化空間結構的規(guī)劃。”習近平總書記在會議講話中指出，積極推進市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠實現(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，并以這個為基礎，把一張藍圖干到底。至此“多規(guī)合一”正式進入規(guī)劃屆的視野。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》的發(fā)布，成為多規(guī)合一的行動綱領，同時也標志著多規(guī)合一上升至國家政策。之后，中央展開了一系列試點工作，由海南、寧夏等省份擴展到9省，試點級別也從省級到市級發(fā)展到縣級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也必將成為未來多規(guī)合一的熱點。

(二) 現(xiàn)實背景——各類規(guī)劃自成體系、缺乏銜接、各自為戰(zhàn)

1. 規(guī)劃名目繁多

據(jù)中國城市規(guī)劃設計研究院統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國經(jīng)法律授權編制的規(guī)劃至少有83種，在名稱上一版叫做“規(guī)劃”;而據(jù)發(fā)改革統(tǒng)計，“十一五”期間，國務院有關部門共編制了156個行業(yè)規(guī)劃，省、地(市)、縣三級政府編制的規(guī)劃綱要、重點專業(yè)規(guī)劃多達7300余項，各類規(guī)劃名目繁多。

2. 規(guī)則體系各異

城鄉(xiāng)規(guī)劃有《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GB50137-2011)、《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》(GB50188-2007)，土地利用規(guī)劃有《全國土地分類(過渡期)》、《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2007)，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級土地利用總體規(guī)劃中相應的分類體系，旅游發(fā)展規(guī)劃有《旅游規(guī)劃通則》(GB/T18971-2003)，各類規(guī)劃均自成體系，對接困難。

3. 多規(guī)合作存在技術障礙

各類空間規(guī)劃存在編制基礎缺乏協(xié)調，基礎資料、統(tǒng)計口徑、用地分類標準等各類要素的不統(tǒng)一，規(guī)劃基期、規(guī)劃期不同的技術障礙，使得多規(guī)合一存在很大的交易成本。

(三) 自身要求——傳統(tǒng)規(guī)劃空間與產(chǎn)業(yè)的不統(tǒng)一

傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的規(guī)劃以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為主，但該類規(guī)劃由于自城市規(guī)劃的體系演變而來，其核心出發(fā)點依然是在對用地的集約化和高效利用，缺乏對產(chǎn)業(yè)的思考;而社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等規(guī)劃更偏重于產(chǎn)業(yè)，確因為缺乏對用地的影響力而難以達到規(guī)劃的效果。

二、特色小鎮(zhèn)多規(guī)合一規(guī)劃思考

(一) 特色小鎮(zhèn)“多規(guī)合一”目標

特色小鎮(zhèn)在規(guī)劃中除了各類空間規(guī)劃自身的協(xié)調，更要重視產(chǎn)業(yè)和旅游的問題，通過“多規(guī)合一”實現(xiàn)空間、產(chǎn)業(yè)、設計、運營的協(xié)調統(tǒng)一。

(二) 特色小鎮(zhèn)“多規(guī)合一”編制要求

三位一體：產(chǎn)業(yè)、文化、旅游三者融合統(tǒng)一。

三生融合：以生態(tài)為基底，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活的高效、有機組織。

三方落實：實現(xiàn)項目、資金、人才三方落實。

(三) 特色小鎮(zhèn)“多規(guī)”界定

本文從特色小鎮(zhèn)規(guī)劃的目標和要求出發(fā)，“多規(guī)”選取國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城市設計、運營規(guī)劃等七個規(guī)劃為主體，形成特色小鎮(zhèn)“多規(guī)合一”體系。

(四) 特色小鎮(zhèn)“多規(guī)合一”技術路線

通過與社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃內容協(xié)同，強化產(chǎn)業(yè)部分內容;通過GIS平臺統(tǒng)一城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等空間規(guī)劃內容，強化用地的科學和可實施性;通過城市設計，強化核心區(qū)風貌控制;通過運營策劃，強化項目的可實施性和落地性，形成由空間、產(chǎn)業(yè)為主、設計、運營輔助的四大板塊組成，以規(guī)劃總平面為核心的特色小鎮(zhèn)“多規(guī)合一”規(guī)劃體系。

三、特色小鎮(zhèn)多規(guī)合一規(guī)劃方法

(一) 規(guī)劃范圍確定

1. 規(guī)劃范圍

本文的特色小鎮(zhèn)為建制鎮(zhèn)，故規(guī)劃范圍即小鎮(zhèn)鎮(zhèn)域行政邊界。

2. 建設范圍

即小鎮(zhèn)核心區(qū)，一般在1平方公里左右。

(二) 規(guī)劃主要內容概述

1. 鎮(zhèn)域

主要包括鎮(zhèn)域提出鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展目標，確定鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局;預測鎮(zhèn)域人口規(guī)模;明確規(guī)劃強制性內容，劃定鎮(zhèn)域空間管制分區(qū)，確定空間管制要求;確定核心區(qū)性質、職能及規(guī)模，明確核心區(qū)建設用地標準;確定鎮(zhèn)村體系布局，統(tǒng)籌配置基礎設施和公共設施;策劃鎮(zhèn)域范圍內核心產(chǎn)業(yè)項目;確定項目用地落實方案;明確鎮(zhèn)域范圍內生態(tài)環(huán)境保護的分區(qū)、設施布局、保護內容。

2. 核心區(qū)

確定核心區(qū)的性質、定位、發(fā)展思路;策劃核心區(qū)業(yè)態(tài)與產(chǎn)品;根據(jù)策劃內容進行各類用地布局;確定規(guī)劃區(qū)內道路網(wǎng)絡;對規(guī)劃區(qū)內的基礎設施和公共服務設施進行規(guī)劃安排;建立環(huán)境衛(wèi)生系統(tǒng)和綜合防災減災系統(tǒng);確定規(guī)劃區(qū)內生態(tài)環(huán)境保護與優(yōu)化目標，提出污染控制與治理措施;劃定五線控制范圍;確定歷史文化及地方傳統(tǒng)特色保護與利用規(guī)劃的內容及要求;編制核心區(qū)投資與運營計劃;提出分期建設計劃，重點提出近期建設計劃。

(三) 鎮(zhèn)域部分規(guī)劃實施

1. 多規(guī)融合思路

以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為主要載體，通過與社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃內容協(xié)同，強化產(chǎn)業(yè)部分內容;通過GIS平臺與土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃內容協(xié)同，強化用地的科學和可實施性;通過城市設計，強化核心區(qū)風貌控制;通過運營策劃，強化項目的可實施性和落地性，形成空間、產(chǎn)業(yè)為主、設計、運營輔助的四大板塊，以下具體規(guī)劃實施內容按照四個板塊展開。

2. 技術平臺搭建

以GIS平臺統(tǒng)一各類空間規(guī)劃的坐標系、制圖平臺以及用地分類方式，通過智慧化管理平臺的接入，導入重大項目的動態(tài)管理系統(tǒng)，形成多規(guī)合一信息處理平臺。

3. 產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

小鎮(zhèn)“多規(guī)合一”產(chǎn)業(yè)規(guī)劃主要內容：在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃基礎上，增加產(chǎn)業(yè)政策、重點產(chǎn)業(yè)項目策劃及布局，強化產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路、產(chǎn)業(yè)布局等內容，形成以下主要內容：

鎮(zhèn)域層面：資源分析、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀分析、產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、重大項目策劃、重大項目布局、產(chǎn)業(yè)服務設施規(guī)劃。

核心區(qū)層面：核心區(qū)功能定位(產(chǎn)業(yè)層面)、業(yè)態(tài)規(guī)劃、項目策劃及布局。

4. 空間規(guī)劃

小鎮(zhèn)“多規(guī)合一”空間規(guī)劃主要內容：在環(huán)境保護規(guī)劃確定的各種生態(tài)紅線范圍內，將城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的用地方案整合，形成小鎮(zhèn)空間規(guī)劃主要內容：

鎮(zhèn)域層面：鎮(zhèn)域土地利用規(guī)劃、鎮(zhèn)域綜合交通規(guī)劃、鎮(zhèn)域重大基礎設施規(guī)劃。

核心區(qū)層面：總平面規(guī)劃、交通規(guī)劃、各類設施規(guī)劃。

5. 城市設計

小鎮(zhèn)“多規(guī)合一”城市設計主要內容：城鄉(xiāng)設計核心內容在于三類要素的設計：

空間要素，確定高度控制、空間骨架、空間單元、空間節(jié)點、界面、路徑等內容的控制原則;

環(huán)境要素，確定綠化配置、廣告標識、雕塑小品、燈光燈具、場地形式等環(huán)境設施的控制原則;

建筑要素，確定建筑的主要軸線和景觀朝向、形體、色彩、材料、照明等內容的控制原則。

6. 運營策劃