農(nóng)業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的根基。農(nóng)村土地制度的變遷與發(fā)展，不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效推進(jìn)，還對整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有舉足輕重的作用。近幾年，我國農(nóng)村土地改革從土地確權(quán)，到經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，再到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置，以及“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點”的三塊地改革實踐，在發(fā)展中取得了矚目的成效。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)村土地制度改革為“三農(nóng)”問題的解決提供了基礎(chǔ)保障。

近年來，隨著鄉(xiāng)村建設(shè)的推進(jìn)，國家在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、智慧農(nóng)業(yè)、土地政策、扶貧攻堅、農(nóng)業(yè)旅游、金融支持等多方面都發(fā)布了一系列政策。而土地政策是持續(xù)性最強(qiáng)，對鄉(xiāng)村改革影響最大的基礎(chǔ)性政策。可以說，一切鄉(xiāng)村發(fā)展路徑都離不開土地政策的支持，土地政策的改革將加快鄉(xiāng)村振興的步伐。

農(nóng)村土地改革要堅守三條底線，即土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。目前，土地改革的重要內(nèi)容主要包括四個方面：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革、農(nóng)村宅基地制度改革、農(nóng)村土地征收制度改革與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)制度改革。

我國鄉(xiāng)村土地制度改革的四個重要方向

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革：嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，加快放活土地經(jīng)營權(quán)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革的基礎(chǔ)是土地確權(quán)，2011年國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》，首次從國家層面提出土地確權(quán)。2014年，我國開始為承包地確權(quán)頒證，截至2016年底，農(nóng)村已經(jīng)有82%的土地面積完成確權(quán)，并計劃于2018年全面完成農(nóng)村土地確權(quán)。

在農(nóng)村土地確權(quán)基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳于2016年10月印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置格局。指出承包農(nóng)戶有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租(轉(zhuǎn)包)、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益，有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押、自愿有償退出承包地。

農(nóng)村土地三權(quán)分置格局

農(nóng)村土地確權(quán)與所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置格局的確定為鄉(xiāng)村土地改革奠定了基礎(chǔ)，為閑置宅基地流轉(zhuǎn)使用、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等重要改革方向掃清了障礙。黨的十九大報告進(jìn)一步明確“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，這必將帶來農(nóng)村土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，使土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入新時代。

2017年12月召開的中央農(nóng)村工作會議，對農(nóng)村土地制度改革提出了新要求。會議指出，要堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，壯大集體經(jīng)濟(jì)，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，確保集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益。會議強(qiáng)調(diào)，落實農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變政策，銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，完善承包地“三權(quán)分置”制度，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

二、農(nóng)村宅基地制度改革：保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)

2014年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》發(fā)布，標(biāo)志著我國“三塊地改革”正式進(jìn)入試點階段。在宅基地制度改革方面，文件明確提出探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式;對因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用;探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。并明確兼顧不同發(fā)展階段和模式的試點選擇原則。2015年國土資源部批準(zhǔn)了15個縣(市)作為農(nóng)村宅基地制度改革試點，推行集體土地的改革方案。

此后，農(nóng)村宅基地改革不斷加速，這些政策在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，加速了農(nóng)村宅基地的改革進(jìn)程。2016年中央一號文件提出要加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2017年中央一號文件提出，全面加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地,增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

2017年是宅基地改革快速推進(jìn)的一年，宅基地試點從15個擴(kuò)大到33個;2017年8月住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》印發(fā)，啟動租賃住房試點，并確定了13個改革試點城市。同年11月，十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議通過了《關(guān)于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點的請示》，強(qiáng)調(diào)在已經(jīng)試點的33個縣基礎(chǔ)上，再次拓展宅基地改革試點范圍。并針對宅基地改革中存在的問題，提出不得以買賣宅基地為出發(fā)點，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件的新要求。

首批13個租賃住房試點城市

從2015年開始的宅基地改革試點主要從三方面探索了農(nóng)村宅基地管理的新路徑。

宅基地改革試點的主要內(nèi)容

退出的宅基地可整理支持發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，2017年一號文件強(qiáng)調(diào)，允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。各地開始嘗試使用退出的宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。

超標(biāo)的宅基地可授權(quán)有償使用，如寧夏回族自治區(qū)平羅縣，在按照一戶一宅、面積法定原則進(jìn)行確權(quán)登記基礎(chǔ)上，對超占面積農(nóng)戶一次性收取有償使用費(fèi)。截至2017年1月，全縣共收繳有償使用費(fèi)787.46萬元。

確權(quán)的宅基地可與房屋一同申請貸款，如青海省湟源縣，通過搭建農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)(含宅基地)抵押貸款擔(dān)保平臺，為抵押農(nóng)戶提供“以獎代補(bǔ)”的惠農(nóng)貸款擔(dān)保，助力鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。馬場臺村11戶通過宅基地抵押共貸款42萬元，目前已經(jīng)實現(xiàn)每年1萬到6萬不等的純收入。

三、農(nóng)村土地征收制度改革：全方位保障農(nóng)民征地后的利益

黨的十八屆三中全會增加了被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，并在此后發(fā)布的農(nóng)村政策中，不斷明確政策方向與具體措施。在農(nóng)民安置方面。相關(guān)政策強(qiáng)調(diào)，除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還需對失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)、保障被征收農(nóng)民的城鎮(zhèn)社會保障，同時有條件的地方可采取留地、留物業(yè)等方式安置失地農(nóng)民。在征收辦法方面，強(qiáng)調(diào)制定縮小征地范圍的辦法。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。

土地征收制度改革中的農(nóng)民安置與征收辦法

2016年發(fā)布的《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》中強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地征收改革試點工作;2017年2月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》出臺，強(qiáng)調(diào)對耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵，實行跨地區(qū)補(bǔ)充耕地利益調(diào)節(jié);同年12月，國土資源部副部長曹衛(wèi)星表示，國土部將進(jìn)一步深化征地制度改革，切實維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益?？傊r(nóng)村土地征收制度改革的相關(guān)政策以全方位保障農(nóng)民征地后的利益為前提。

四、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革：建立入市制度

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度的改革是近年來鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)與條件。2014年的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》明確提出了集體土地入市的大方向。政策強(qiáng)調(diào)，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能;明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍和途徑，適當(dāng)提高農(nóng)民集體和個人分享的增值收益;建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。同年印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中指出，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

2016年5月，中國銀監(jiān)會、國土資源部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款工作，規(guī)定在堅持土地公有制性質(zhì)不變，耕地紅線不突破，農(nóng)民利益不受損的前提下，開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款工作，落實農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價。

2017年中央一號文件，再次強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的土地改革方向，明確推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，確認(rèn)成員身份，量化經(jīng)營性資產(chǎn)，保障農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)利。2018年一號文件指出，加快推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，為今后一段時間農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革指明了重點方向。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革在全國的試點工作主要在三方面進(jìn)行了嘗試與突破。一是土地抵押融資，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地“同權(quán)同價”的總原則下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地?fù)碛械盅嘿J款權(quán)，可以通過土地抵押進(jìn)行融資。如北京市大興區(qū)把土地入市后的“未來收益”作為抵押，推出村鎮(zhèn)(環(huán)境)整治建設(shè)貸款、小城鎮(zhèn)建設(shè)基金等金融服務(wù)，為大興區(qū)相關(guān)項目建設(shè)提供了啟動資金。二是分散零星土地調(diào)整集中入市，由于土地分布不均，碎片化嚴(yán)重，試點縣多采用土地統(tǒng)籌，集中入市的方式。如四川省郫縣將集體建設(shè)用地指標(biāo)在扣除集中居住區(qū)建設(shè)使用指標(biāo)和新增有效耕地后，節(jié)余產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留區(qū)在符合規(guī)劃的前提下就地入市，成功將零星分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)整集中入市。三是建立土地收益調(diào)節(jié)機(jī)制。土地改革的一個重要目的就是增加農(nóng)民收入，支持農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，因此，幾乎所有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地設(shè)點縣(區(qū))都設(shè)計了收益調(diào)節(jié)機(jī)制。如大興區(qū)通過制定“增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法”，調(diào)節(jié)收益分配，在保證農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)資金基礎(chǔ)上，使企業(yè)、村集體、農(nóng)民都受益;浙江省德清則不直接分配入市收益，而是將資源性資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性資產(chǎn)，以折股量化的形式用于壯大集體經(jīng)濟(jì)，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

2018年是農(nóng)村土地制度改革的收官之年，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點將繼續(xù)增加，相關(guān)政策和要求備受矚目。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，國家將加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，處理好流轉(zhuǎn)過程中土地與農(nóng)民的關(guān)系，保障農(nóng)民權(quán)益，帶動農(nóng)民增收，采取靈活多變的形式高效利用集體資產(chǎn)，通過農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，從而實現(xiàn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。

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