4月底，財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)指出，近期核查發(fā)現(xiàn)部分PPP示范項(xiàng)目存在進(jìn)展緩慢、執(zhí)行走樣等問題，后期將對(duì)核查存在問題的173個(gè)示范項(xiàng)目分類進(jìn)行處置。

據(jù)悉，核查存在問題的173個(gè)PPP示范項(xiàng)目中，文旅項(xiàng)目有12個(gè)。正確認(rèn)識(shí)PPP模式，確定適合的參與主體及優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，保證PPP項(xiàng)目的健康、可持續(xù)發(fā)展，成為迫在眉睫的問題。

關(guān)鍵：防范風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)先找準(zhǔn)問題

“此次清理PPP項(xiàng)目，是財(cái)政部防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)具體舉措。自我國(guó)實(shí)施PPP以來還沒有進(jìn)行過一次系統(tǒng)性的規(guī)范。”吉林省財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)張依群曾在接受采訪時(shí)提到，PPP的發(fā)展為穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生發(fā)揮了積極作用。在規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，走樣、變形的情況時(shí)有發(fā)生，一些問題值得高度警惕。

對(duì)于旅游PPP項(xiàng)目遭遇的落地難、運(yùn)營(yíng)不規(guī)范等現(xiàn)狀，有專家表示，由于旅游PPP項(xiàng)目具有持續(xù)運(yùn)營(yíng)和持續(xù)回報(bào)的特性，并不是所有的項(xiàng)目都適合PPP模式，對(duì)于政府和社會(huì)資本方來說，認(rèn)清這一點(diǎn)至關(guān)重要，因此在最初選擇項(xiàng)目上需要認(rèn)真篩選。

“旅游PPP項(xiàng)目較一般項(xiàng)目更為復(fù)雜，周期較長(zhǎng)，土地審批難度大，極有可能出現(xiàn)民營(yíng)資本對(duì)項(xiàng)目的過度開發(fā)。”中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副教授魏翔表示，旅游PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施可以拉動(dòng)周邊地產(chǎn)和商業(yè)的價(jià)值，而這部分溢出收益通常會(huì)被地方政府以就業(yè)、稅收的形式回收，證券公司、投資人都分享不到。因此，旅游PPP項(xiàng)目，政府財(cái)政兜底時(shí)的浮動(dòng)比率是應(yīng)該上調(diào)還是應(yīng)該下調(diào)?政府應(yīng)該承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)還是把風(fēng)險(xiǎn)讓渡給民營(yíng)企業(yè)?都需要多方位考量。

實(shí)際上，PPP在國(guó)內(nèi)還是相對(duì)新鮮的事物。PPP作為一種新興的商業(yè)模式，通過政府與企業(yè)合作進(jìn)行旅游開發(fā)，充分發(fā)揮投資運(yùn)營(yíng)企業(yè)的智力和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，理順旅游開發(fā)管理體制，形成社會(huì)資本投資旅游開發(fā)的新契機(jī)。

專家表示，從資金使用角度而言，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，國(guó)家財(cái)政資金是主力軍，引入社會(huì)資本進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域，一是為了對(duì)財(cái)政資金不足予以補(bǔ)充，二是為了通過一種市場(chǎng)化的機(jī)制，可以使得基本公共服務(wù)領(lǐng)域的公共項(xiàng)目更有市場(chǎng)活力，提質(zhì)增效，為群眾提供更多更好的公共服務(wù)。同時(shí)，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域以外的其他公共服務(wù)領(lǐng)域，推進(jìn)PPP模式可以更好地讓人民群眾對(duì)公共服務(wù)和幸福生活享有獲得感，比如養(yǎng)老、旅游領(lǐng)域等。

“PPP是政府和社會(huì)資本的合租模式，對(duì)于政府來說需要項(xiàng)目具有一定的社會(huì)公益性，而企業(yè)的最終目的是為了盈利，單純追求公益性質(zhì)或者完全商業(yè)化運(yùn)作模式的項(xiàng)目都不適合PPP，尋找到既有公共性質(zhì)又能夠商業(yè)化運(yùn)作的項(xiàng)目，是決定政府和企業(yè)的合作項(xiàng)目能否順利進(jìn)行的首要前提條件。”北京第二外國(guó)語學(xué)院教授李偉說。

也有專家提出，當(dāng)前的PPP首要的工作是找準(zhǔn)問題，PPP項(xiàng)目亂在什么地方，哪些是實(shí)施中的管理問題或操作問題?當(dāng)PPP項(xiàng)目出現(xiàn)問題時(shí)，應(yīng)有問題反饋機(jī)制與應(yīng)對(duì)機(jī)制，這就要求地方政府運(yùn)作PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)建立項(xiàng)目跟蹤機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制與止損機(jī)制，盡快制定游戲規(guī)則，從而防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

未來：規(guī)范發(fā)展要明確職責(zé)

PPP的關(guān)鍵是規(guī)范，通過工作機(jī)制去規(guī)避以往PPP模式帶來的風(fēng)險(xiǎn)是一條可選之路。這無疑牽涉到PPP的兩大主體：政府和企業(yè)。在PPP規(guī)范發(fā)展之路上，政府和企業(yè)如何打配合戰(zhàn)?各自又應(yīng)該扮演什么樣的角色?應(yīng)該如何確定PPP項(xiàng)目主體的參與資格以及職責(zé)內(nèi)容?

《通知》明確指出，國(guó)有企業(yè)或地方政府融資平臺(tái)公司不得代表政府方簽署PPP項(xiàng)目，地方政府融資平臺(tái)公司不得作為社會(huì)資本方。

與此同時(shí)，4月底文化和旅游部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》中也明確了政府和社會(huì)資本各自應(yīng)該扮演的角色?！兑庖姟吩?ldquo;嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政PPP工作制度”方面明確提出，保障政府知情權(quán)，政府可以參股項(xiàng)目公司;保障項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)獨(dú)立性和風(fēng)險(xiǎn)隔離功能，政府不得干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)決策，不得違規(guī)兜底項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

“以往不僅僅是旅游，很多行業(yè)的PPP在實(shí)施過程中都存在因?yàn)轫?xiàng)目選擇不到位導(dǎo)致難以持續(xù)盈利的問題，所以政府不要去兜底，規(guī)避以往的風(fēng)險(xiǎn)。”中國(guó)旅游研究院產(chǎn)業(yè)所副研究員吳麗云直言。

“對(duì)政府來說，要正確認(rèn)識(shí)自己的角色。”中國(guó)政法大學(xué)研究生院院長(zhǎng)李曙光表示，政府在PPP模式中的角色要一分為三：公共服務(wù)的設(shè)計(jì)者、提供者與監(jiān)督者。因此，要將政府規(guī)則政策制定者的角色、監(jiān)督者的角色與公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)者的角色區(qū)分開來，在此基礎(chǔ)之上，政府要獨(dú)立出一個(gè)運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)責(zé)任主體，與政府的公共管理和監(jiān)管職能相互獨(dú)立。從而根據(jù)其各自的職責(zé)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。既然政府是PPP項(xiàng)目的發(fā)包方，政府自身及其運(yùn)行平臺(tái)當(dāng)然不能又作為社會(huì)資本方，這是最基本的常識(shí)。

國(guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜摇?guó)浩律師事務(wù)所合伙人王衛(wèi)東認(rèn)為，不是所有的社會(huì)資本方都適合去做投資人。當(dāng)前，我國(guó)PPP項(xiàng)目中大量投資人是施工企業(yè)，但施工企業(yè)是否能成為合適的投資人，不能簡(jiǎn)單地去回答是或否。“我們首先要知道的是在PPP項(xiàng)目中，需要解決風(fēng)險(xiǎn)管理問題，包括投資風(fēng)險(xiǎn)、施工風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、人力資源等?，F(xiàn)實(shí)中，那些追求資金長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)的金融機(jī)構(gòu)，如保險(xiǎn)基金和專業(yè)投資機(jī)構(gòu)這樣的匹配，對(duì)PPP可能是最合適的。”

對(duì)于PPP的規(guī)范發(fā)展，財(cái)政部金融司司長(zhǎng)、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任王毅表示，要從單純關(guān)注項(xiàng)目落地?cái)?shù)量，向關(guān)注項(xiàng)目規(guī)范性轉(zhuǎn)變;從重視增量項(xiàng)目，向更加重視存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)變;從關(guān)注短期效益，向關(guān)注中長(zhǎng)期效益轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)狀：12個(gè)文旅項(xiàng)目被處置

財(cái)政部4月28日發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截至3月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)累計(jì)項(xiàng)目總數(shù)7420個(gè)、投資額11.5萬億元，其中，累計(jì)清退管理庫(kù)項(xiàng)目1160個(gè)，累計(jì)清減投資額1.2萬億元。

據(jù)悉，此次對(duì)核查存在問題的PPP示范項(xiàng)目進(jìn)行分類處置，其中，30個(gè)退庫(kù)項(xiàng)目總投資額約為300.2億元，54個(gè)調(diào)出示范項(xiàng)目總投資額約為1584.8億元，89個(gè)限期整改項(xiàng)目總投資額約為4817.9億元。

根據(jù)財(cái)政部給出的三個(gè)清單，記者整理出被撤銷或責(zé)令限期整改的12個(gè)文化和旅游PPP示范項(xiàng)目，以及一級(jí)行業(yè)非文旅但與文旅相關(guān)的項(xiàng)目。

其中調(diào)出示范項(xiàng)目名單并清退出全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目30個(gè)，涉及文化、旅游項(xiàng)目的有2個(gè);此外，一級(jí)行業(yè)雖非文旅，但是與文旅相關(guān)的項(xiàng)目還有內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市立體交通綜合樞紐及綜合旅游公路PPP項(xiàng)目、喀什5A級(jí)旅游景區(qū)立體停車庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目。

調(diào)出示范項(xiàng)目名單，保留在項(xiàng)目庫(kù)，繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目54個(gè)，涉及文化、旅游項(xiàng)目的有6個(gè)，涉及總投資75億元;此外，一級(jí)行業(yè)雖非文旅，但是與文旅相關(guān)的項(xiàng)目還有長(zhǎng)白山旅游軌道交通PPP項(xiàng)目、湖南省懷化市麻陽苗族自治縣長(zhǎng)壽谷養(yǎng)老養(yǎng)生文化旅游項(xiàng)目等。

運(yùn)作模式不規(guī)范、采購(gòu)程序不嚴(yán)謹(jǐn)、簽約主體存在瑕疵，限期6月底前完成整改的項(xiàng)目89個(gè)，涉及文化、旅游項(xiàng)目的有4個(gè)，涉及總投資額158億元;此外，一級(jí)行業(yè)雖非文旅，但是與文旅相關(guān)的項(xiàng)目還有黑龍江省齊齊哈爾市沿江景觀帶(濱江大道)PPP項(xiàng)目、黑龍江省撫遠(yuǎn)市黑瞎子島配套功能區(qū)東極小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目等。

根據(jù)財(cái)政部公布的信息，被處置的文旅項(xiàng)目多是因項(xiàng)目尚未落地以及存在運(yùn)作不規(guī)范等問題。如被調(diào)出示范項(xiàng)目名單，但仍保留在項(xiàng)目庫(kù)中的江西余江縣雕刻創(chuàng)意文化小鎮(zhèn)，該項(xiàng)目總投資約11億元。根據(jù)公開資料顯示，余江縣雕刻創(chuàng)意文化小鎮(zhèn)為2016年江西省第三批PPP項(xiàng)目中的一個(gè)，由余江縣政府和北京光合文創(chuàng)集團(tuán)共同打造，占地1770余畝，集文化旅游、產(chǎn)業(yè)服務(wù)、休閑度假、當(dāng)?shù)厝司訛橐惑w，志在形成國(guó)際影響力的特色匠人文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)項(xiàng)目，但根據(jù)財(cái)政部公布的名單，該項(xiàng)目至今尚未實(shí)現(xiàn)落地。又如，總投資在85億元的河南省洛陽古城保護(hù)與整治PPP項(xiàng)目則因運(yùn)作不規(guī)范、未按規(guī)定開展財(cái)政承受能力論證而被要求限期整改，否則將會(huì)有被調(diào)出示范項(xiàng)目名單或清退出項(xiàng)目庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于被處置的項(xiàng)目，財(cái)政部表示，地方各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同有關(guān)部門妥善做好退庫(kù)項(xiàng)目后續(xù)處置工作，對(duì)于尚未啟動(dòng)采購(gòu)程序的項(xiàng)目，調(diào)整完善后擬再次采用PPP模式實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)充分做好前期論證，按規(guī)定辦理入庫(kù)手續(xù);無法繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)終止實(shí)施或采取其他合規(guī)方式繼續(xù)推進(jìn)。對(duì)于已進(jìn)入采購(gòu)程序或已落地實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)針對(duì)核查發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改，做到合法合規(guī);終止實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)和合同約定，通過友好協(xié)商或法律救濟(jì)途徑妥善解決，切實(shí)維護(hù)各方合法權(quán)益。

相信作為提供公共服務(wù)的一種新機(jī)制，PPP在規(guī)范運(yùn)作后，未來仍將得到大力推廣。

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