農(nóng)村用地重大突破，將顛覆康養(yǎng)項(xiàng)目開發(fā)模式！

2019-10-25 綠維文旅 標(biāo)簽：

目前，眾多房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者其他實(shí)體進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)，或開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，或開發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn)。就養(yǎng)老地產(chǎn)而言，其投資大，資金回收比較慢，因此，如何降低土地成本是使養(yǎng)老地產(chǎn)能夠持續(xù)經(jīng)營的重要因素之一。

集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地相比，其取得成本相對較低，近年來這種土地快速進(jìn)入開發(fā)商視野中，于是越來越多的開發(fā)商開始利用農(nóng)村集體建設(shè)用地從事養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)與開發(fā)。

本文將詳細(xì)解析利用農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目的政策、運(yùn)作模式與報(bào)批報(bào)建程序。

1、集體建設(shè)用地建設(shè)養(yǎng)老項(xiàng)目的有關(guān)政策

集體建設(shè)用地，又叫鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地或農(nóng)村集體土地建設(shè)用地，是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。

集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。

我國法律對集體建設(shè)用地的使用權(quán)有較為嚴(yán)格的限制，一般只能由本集體及其所屬成員擁有使用權(quán)。依照《土地管理法》等法律法規(guī)規(guī)定，當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地使用集體土地主要分為以下兩種情形：

第一種情形：興建非營利性鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施可以依法使用集體建設(shè)用地。

《土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。

依照此規(guī)定，集體建設(shè)用地有四類用途：一是宅基地，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，三是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施建設(shè)用地，四是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公益事業(yè)建設(shè)用地。

非營利性鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地當(dāng)然屬于公益事業(yè)建設(shè)用地的范疇，所以，如果興建為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員使用的非營利性鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，當(dāng)然可以使用集體建設(shè)用地。

2013年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》(國發(fā)〔2013〕35號)進(jìn)一步明確，要“切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)”，要求“依托行政村、較大自然村，充分利用農(nóng)家大院等，建設(shè)日間照料中心、托老所、老年活動站等互助性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”。

2014年，原國土資源部下發(fā)的《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》第九條再次明確規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法使用本集體所有土地，為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員興辦非營利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。”

《土地管理法》第六十一條對包括養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施在內(nèi)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地的情況，明確了土地的申請、審核、批準(zhǔn)主體、程序、權(quán)限和條件。

2019年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，其中提到，鼓勵各地探索利用集體建設(shè)用地發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

根據(jù)以上規(guī)定，在集體土地上開發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn)，就其開發(fā)主體而言，可為政府、集體經(jīng)濟(jì)組織或者企業(yè)(民間資本)；在性質(zhì)上，國家不禁止在集體土地上開發(fā)營利性的養(yǎng)老地產(chǎn)，但是鼓勵開發(fā)非營利性的養(yǎng)老地產(chǎn)。

第二種情形：其他興建非營利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施需要集體建設(shè)用地的，需要有集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策和相應(yīng)的養(yǎng)老政策支持。

自2015年以來，在我國農(nóng)村土地制度改革33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，集體建設(shè)用地入市制度改革受到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)民的廣泛歡迎。新《土地管理法》刪除了原法第43條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國有土地”的規(guī)定，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人直接使用。同時(shí)，使用者取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)后還可以轉(zhuǎn)讓、互換或者抵押。

也就是說符合規(guī)定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以不用經(jīng)過征收為國家所有，直接進(jìn)入建設(shè)用地市場。

這項(xiàng)修改將有利于集體建設(shè)用地開展養(yǎng)老項(xiàng)目。

2、集體建設(shè)用地開發(fā)建設(shè)養(yǎng)老項(xiàng)目模式

由上可見，利用集體產(chǎn)業(yè)用地投資養(yǎng)老項(xiàng)目，若按慣常模式進(jìn)行養(yǎng)老項(xiàng)目的投資及開發(fā)建設(shè)，其較高的投資代價(jià)及實(shí)際操作難度，都會影響投資人對養(yǎng)老地產(chǎn)的投資熱情。

在現(xiàn)行法律體系下，受限于集體建設(shè)用地的土地性質(zhì)，以下幾種投資開發(fā)模式是目前較為常見的投資開發(fā)與運(yùn)營策略。

(一)開發(fā)企業(yè)自主開發(fā)模式

在此模式下，開發(fā)企業(yè)需按照國家和當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，從集體經(jīng)濟(jì)組織處取得集體建設(shè)用地使用權(quán)后，方可進(jìn)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開發(fā)建設(shè)。在這種開發(fā)模式下，集體經(jīng)濟(jì)組織并不參與養(yǎng)老地產(chǎn)的開發(fā)建設(shè)，但會向開發(fā)企業(yè)讓渡集體建設(shè)用地使用權(quán)。至于具體的讓渡方式，則需視當(dāng)?shù)卣叨ā?/p>

如根據(jù)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，可通過出讓、轉(zhuǎn)讓和出租等方式取得集體建設(shè)用地使用權(quán)。據(jù)此，開發(fā)企業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)組織之間將產(chǎn)生集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租等法律關(guān)系。

(二)集體經(jīng)濟(jì)組織自主開發(fā)模式

如前述《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》第9條規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織可依法使用本集體建設(shè)用地為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員興辦非營利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。據(jù)此，集體經(jīng)濟(jì)組織也可以選擇自主開發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn)。

(三)開發(fā)企業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)組織合作開發(fā)模式

一般來講，在該模式下，由集體經(jīng)濟(jì)組織提供項(xiàng)目用地，開發(fā)企業(yè)提供開發(fā)資金，合作進(jìn)行養(yǎng)老地產(chǎn)的開發(fā)建設(shè)。

以廣東為例，根據(jù)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，集體經(jīng)濟(jì)組織可以集體土地作價(jià)出資等方式與開發(fā)企業(yè)進(jìn)行合作開發(fā)。

就具體的合作方式而言，有以下兩類方式：

1.定向出讓基礎(chǔ)上的委托開發(fā)建設(shè)+委托運(yùn)營管理模式

所謂定向出讓基礎(chǔ)上的委托開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營管理模式，即首先由土地管理部門對集體產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行收儲后，將項(xiàng)目地塊性質(zhì)變更為國有建設(shè)用地，然后再將土地使用權(quán)定向出讓給集體產(chǎn)業(yè)用地的原土地所有權(quán)人，即村集體經(jīng)濟(jì)組織或村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦的企業(yè)(下稱“項(xiàng)目公司”)。

在村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司繳清項(xiàng)目地塊的土地出讓金、契稅等相關(guān)費(fèi)用后，村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司將持有項(xiàng)目地塊的國有建設(shè)用地土地使用權(quán)及開發(fā)建設(shè)權(quán)益。

而在村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司持有項(xiàng)目地塊土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，投資人將與村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司進(jìn)行合作，通過委托代建及運(yùn)營管理的方式，共同合作開發(fā)建設(shè)及運(yùn)營養(yǎng)老項(xiàng)目。

(1)投資人受托代建項(xiàng)目

總體而言，投資人與集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行合作的項(xiàng)目，投資人所看中的是集體經(jīng)濟(jì)組織所持有的土地權(quán)益，而集體經(jīng)濟(jì)組織所依賴的是投資人雄厚的資金實(shí)力以及開發(fā)建設(shè)及運(yùn)營管理項(xiàng)目的能力。

因此，投資人受村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司的委托，代為建設(shè)養(yǎng)老項(xiàng)目，所提供的不僅僅是代建服務(wù)，更重要的是提供項(xiàng)目建設(shè)資金。而投資人所需提供的建設(shè)資金可由投資人以委托貸款、信托貸款或其他合法方式(統(tǒng)稱為“委托貸款”)提供和投入。

在投資人作為受托人提供代建服務(wù)中，由投資人全權(quán)負(fù)責(zé)養(yǎng)老項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，并由投資人以村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司的名義辦理養(yǎng)老項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的全部建設(shè)手續(xù)，包括但不限于項(xiàng)目公司的前期建設(shè)手續(xù)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收等全部內(nèi)容。

這樣一方面解決了集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏人力、物力建設(shè)養(yǎng)老項(xiàng)目的困境，另一方面也實(shí)現(xiàn)了投資人對養(yǎng)老項(xiàng)目從前期設(shè)計(jì)階段開始即可以全面掌控養(yǎng)老項(xiàng)目的全部開發(fā)建設(shè)節(jié)奏。

(2)投資人受托經(jīng)營管理項(xiàng)目

一般來說，為保護(hù)村集體的利益，限制變相的土地流轉(zhuǎn)，定向出讓的土地使用權(quán)一般是被限制再對外轉(zhuǎn)讓或抵押，也不允許持有定向出讓土地的村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司的股權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或質(zhì)押，導(dǎo)致第三方很難直接或間接享有項(xiàng)目地塊的土地使用權(quán)和地上建筑物的所有權(quán)。

因此，在獲得項(xiàng)目地塊的開發(fā)建設(shè)權(quán)并通過委托代建的方式由投資人完成對養(yǎng)老項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，投資人可與村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司簽署合作開發(fā)運(yùn)營管理協(xié)議，由村集體經(jīng)濟(jì)組織全權(quán)委托投資人(或投資人指定的第三方)負(fù)責(zé)建成后的養(yǎng)老項(xiàng)目運(yùn)營管理，投資人可通過受村集體經(jīng)濟(jì)組織/項(xiàng)目公司委托經(jīng)營管理的方式，享有養(yǎng)老項(xiàng)目的經(jīng)營管理權(quán)并獲取經(jīng)營收益。

而就經(jīng)營所獲收益，投資人可根據(jù)協(xié)議的約定向村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司支付相應(yīng)的合作收益，村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司則以所獲的部分合作收益，清償投資人為了養(yǎng)老項(xiàng)目的前期開發(fā)建設(shè)而向其提供的委托貸款。

該種投資模式下，就投資人而言，最大的優(yōu)勢是項(xiàng)目公司通過合法途徑取得項(xiàng)目地塊的土地使用權(quán)及開發(fā)建設(shè)權(quán)益，且項(xiàng)目地塊的土地性質(zhì)及用途可以符合投資人開發(fā)建設(shè)及運(yùn)營養(yǎng)老項(xiàng)目的商業(yè)目的。

而投資人通過委托建設(shè)獲得養(yǎng)老項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)權(quán)，通過委托經(jīng)營管理獲得養(yǎng)老項(xiàng)目的經(jīng)營管理權(quán)，并因?yàn)橥ㄟ^委托貸款提供建設(shè)資金而獲得對村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司的債權(quán)，使得村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司必須依靠投資人支付合作收益清償負(fù)債，利益緊密捆綁，投資人與村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司之間法律關(guān)系清晰。

但是，如上所述，受限于集體產(chǎn)業(yè)用地定向出讓的相關(guān)政策限制，在該種投資模式下，項(xiàng)目地塊的土地使用權(quán)及養(yǎng)老項(xiàng)目的所有權(quán)均歸項(xiàng)目公司所有，投資人僅可通過與項(xiàng)目公司簽署的合作/委托經(jīng)營管理協(xié)議而對養(yǎng)老項(xiàng)目享有相應(yīng)的合同權(quán)利，無法獲得實(shí)質(zhì)性的股東或資產(chǎn)權(quán)益，也無法獲得有效擔(dān)保。

投資保障力度不夠，這也是需要投資人重點(diǎn)予以關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

2.委托建設(shè)+長期租賃的投資模式

所謂委托建設(shè)+長期租賃的投資模式，實(shí)際是上述定向出讓模式的簡化，即在不進(jìn)行定向出讓、保持集體產(chǎn)業(yè)用地的集體所有性質(zhì)不變的情況下，直接由投資人作為受托人對養(yǎng)老項(xiàng)目進(jìn)行委托建設(shè)，并在建成后由投資人作為承租人租賃項(xiàng)目的全部物業(yè)進(jìn)行養(yǎng)老運(yùn)營。

與上一種模式相比，這種投資模式的優(yōu)勢在于無需將項(xiàng)目地塊經(jīng)政府收儲后再定向出讓給集體經(jīng)濟(jì)組織，減少了項(xiàng)目地塊定向出讓這一環(huán)節(jié)的審批流程及可能無法通過審批的不確定性，同時(shí)也節(jié)省了就項(xiàng)目地塊所需繳納的土地出讓金。

該種投資模式下，包括委托代建及長期租賃兩個(gè)關(guān)鍵的要素，委托代建的相關(guān)內(nèi)容與上一種模式基本類似，共同之處不再贅述。

差別之處在于在委托代建中投資人所提供的用于建設(shè)養(yǎng)老項(xiàng)目的委托貸款，項(xiàng)目公司不再以委托經(jīng)營管理模式下的所獲得的合作收益進(jìn)行償還，而是以項(xiàng)目公司作為出租人向投資人作為承租人所收取的租金來償還。

在“構(gòu)建購租并舉的住房體系”的大背景下，委托代建+長期租賃的投資模式也將得到投資人越來越多的關(guān)注。

而且，在長期租賃的模式下，由投資人作為承租人向項(xiàng)目業(yè)主長期租賃養(yǎng)老項(xiàng)目，按照合同約定需要支付相應(yīng)的租金，項(xiàng)目公司則應(yīng)向投資人開具相應(yīng)的增值稅專用發(fā)票，投資人就支付的租金可以進(jìn)行稅前抵扣，從而減輕稅負(fù)，這也是該種投資模式的優(yōu)勢之一。

3、集體建設(shè)用地報(bào)批程序

(一)辦理?xiàng)l件

1.項(xiàng)目用地申請單位具有申請集體建設(shè)用地資格

2.符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃

3.占用耕地的，已落實(shí)耕地補(bǔ)充措施

4.符合國家的土地供應(yīng)政策

5.土地界址、地類、面積清楚，權(quán)屬無爭議

6.申請用地面積符合建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和集約用地的要求

7.建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)發(fā)改委等部門審核同意

8.占用林地已經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意

9.存在違法用地的，已依法查處

(二)應(yīng)提交的材料

1.用地申請書;

2.建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)備案證明文件、可行性研究報(bào)告批復(fù)、初步設(shè)計(jì)批復(fù)、年度投資計(jì)劃;

3.規(guī)劃部門提供的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件及附圖或建設(shè)用地規(guī)劃許可證及附圖;

4.土地權(quán)屬來源資料;

5.地籍調(diào)查表復(fù)印件;

6.營業(yè)執(zhí)照、法人資格證書、身份證復(fù)印件;

7.圖件：界址點(diǎn)坐標(biāo)成果表、勘測定界圖、土地利用現(xiàn)狀圖、位置圖、建設(shè)項(xiàng)目總平面圖。

(三)集體建設(shè)用地審批程序

1.項(xiàng)目立項(xiàng)。用地單位到區(qū)、縣發(fā)改部門辦理建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)手續(xù)，取得項(xiàng)目審批(核準(zhǔn)、備案)文件。

2.規(guī)劃審批。用地單位到區(qū)、縣規(guī)劃建設(shè)部門辦理項(xiàng)目規(guī)劃批準(zhǔn)文件，取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)、規(guī)劃部門審定的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃平面布置圖。

3.簽訂用地協(xié)議。用地單位與集體土地所有者和原使用者簽訂使用集體建設(shè)用地的協(xié)議，或取得集體土地所有者和原使用者書面同意。

4.用地申請。用地單位攜相關(guān)材料，向所在區(qū)、縣的國土資源分(縣)局提出用地申請。

5.勘測定界。分(縣)局開具勘測定界聯(lián)系單，并根據(jù)規(guī)劃批準(zhǔn)用地范圍勘測定界。

6.審核報(bào)批。分(縣)局對是否符合土地利用規(guī)劃和用地條件進(jìn)行審核，審核同意后報(bào)所在區(qū)縣人民政府審批。

7.核發(fā)證書。區(qū)縣人民政府批準(zhǔn)后，國土資源分(縣)局核發(fā)用地批準(zhǔn)通知書，用地單位憑用地批準(zhǔn)通知書等相關(guān)資料，申請集體建設(shè)用地土地登記，辦理《集體建設(shè)用地使用權(quán)證》。

8.上報(bào)備案。供地完成后，各分(縣)局應(yīng)上報(bào)市局備案，并在江蘇省建設(shè)用地全程跟蹤管理系統(tǒng)《集體建設(shè)土地使用》中錄入有關(guān)供地情況。