城鄉(xiāng)互補協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化

我國城市發(fā)展模式面臨轉(zhuǎn)型，新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化之間存在哪些主要區(qū)別？我國要如何應(yīng)對城鎮(zhèn)化進程中面臨的危機與挑戰(zhàn)？本文認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化主要應(yīng)側(cè)重解決六個方面的突破。

一、從城市優(yōu)先發(fā)展的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互補協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化

（一）如何理解我國的“三農(nóng)”問題

首先，城市與農(nóng)村有各自不同的發(fā)展規(guī)律。歷史上來看，凡是用城市發(fā)展規(guī)律來取代農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展自身規(guī)律時，“三農(nóng)”問題就趨向于惡化。比如，過去搞人民公社、大辦食堂、大煉鋼鐵、農(nóng)業(yè)學(xué)大寨等運動，在許多方面沿用了城市和工業(yè)發(fā)展的模式來解決農(nóng)村問題，反而造成了生產(chǎn)力倒退。改革初期，小平同志總結(jié)了基層農(nóng)民的創(chuàng)造，推行農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，真正抓準(zhǔn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的自身規(guī)律，帶來了農(nóng)村生產(chǎn)力的大爆發(fā)。第二，由于我國的特殊國情，絕不能盲目照搬發(fā)達國家的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)道路，那是建立在化學(xué)農(nóng)業(yè)、能源農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上的大農(nóng)業(yè)，在我國大多數(shù)地方是行不通的。第三，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展絕對不能搞成“一樣化”發(fā)展。許多基層干部對“一體化”的簡單理解就是用城市、工業(yè)來消滅農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。實質(zhì)上，城鄉(xiāng)一體化應(yīng)該追求城鄉(xiāng)兩者差異化互補協(xié)調(diào)發(fā)展。先行國家有四種城鄉(xiāng)發(fā)展的模式：

一是城鄉(xiāng)相互封閉式發(fā)展模式。這是由美國伯克利大學(xué)的教授首先提出來的。他們認(rèn)為：城市在城鎮(zhèn)化過程中像一個吸血鬼，把農(nóng)村的人、資源、財物都吸收了，卻把污染留下，造成農(nóng)村的蕭條，所以城鄉(xiāng)必須要相互隔離。這一理論在實踐上從來沒有成功過。

二是城市優(yōu)先發(fā)展模式。這種模式在非洲、拉丁美洲有過長期的實踐，其理論依據(jù)是《華盛頓共識》，即城鄉(xiāng)發(fā)展模式必須依據(jù)金融自由化、資產(chǎn)私有化及政治民主化等。事實是農(nóng)村土地的私有化就會導(dǎo)致大量失地農(nóng)民涌向大城市，造成大城市惡性膨脹，越過人口增長的劉易斯拐點之后，長期的衰退接踵而至。這一發(fā)展模式導(dǎo)致拉美陷阱的出現(xiàn)和非洲經(jīng)濟的發(fā)展困境。一方面，由于土地私有化使大量的失地農(nóng)民遷移到城市來，找不到工作，在城市周邊形成大量的貧民窟。聯(lián)合國2005年度報告《貧民窟》中就調(diào)查了非洲和拉丁美洲的貧民窟狀況，城市60%~70%土地被貧民窟占據(jù)，產(chǎn)生了非常嚴(yán)重的社會動亂、投資環(huán)境惡化等問題。另一方面，由于農(nóng)村勞動力過度轉(zhuǎn)移，造成了農(nóng)產(chǎn)品歉收和嚴(yán)重的饑餓問題。因此，城市優(yōu)先發(fā)展的模式也是行不通的。

三是城鄉(xiāng)同質(zhì)化的發(fā)展模式。在美國，機動化和城鎮(zhèn)化同時發(fā)生。當(dāng)時恰逢美國出于冷戰(zhàn)需要防原子彈，縮減城市規(guī)模，誘導(dǎo)人們住到郊區(qū)去，再加上國家補貼高速公路的大規(guī)模建設(shè)，導(dǎo)致城市低密度地蔓延，演變成“車輪上的城鎮(zhèn)化”。如果我國按照城鄉(xiāng)同質(zhì)化模式發(fā)展，所有的耕地都將變成停車場和道路。

四是城鄉(xiāng)差別化協(xié)調(diào)發(fā)展的模式。典型的例子是歐盟的一些國家如法國及亞洲的日本。歐盟國家及日本的農(nóng)村人口高度集聚在歷史形成的村落之中，并伴有開闊的原野和田園風(fēng)光，同時把歷史的積淀和帶有地理標(biāo)志的優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等結(jié)合在一起。如法國香檳地區(qū)所有生產(chǎn)發(fā)泡果酒的人都可以共享香檳酒這個品牌；同時，香檳地區(qū)的農(nóng)村都是古色古香的，成為迷人的旅游勝地。日本的情況類似，日本每年有千分之一的人被農(nóng)村高質(zhì)量的生活所吸引，回到農(nóng)村定居，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)直接從農(nóng)業(yè)走向服務(wù)型經(jīng)濟發(fā)展的綠色道路。

總之，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，不是要把農(nóng)村都變成城市，更不是追求城鄉(xiāng)一樣化，而是要按照城鄉(xiāng)各自的發(fā)展規(guī)律，走城鄉(xiāng)差別化協(xié)調(diào)發(fā)展道路。現(xiàn)在我國基層有一些觀點，主張用城市的辦法改造農(nóng)村，將農(nóng)村改造成為城市，用工業(yè)的辦法改造農(nóng)業(yè)，那樣就會導(dǎo)致城鄉(xiāng)“同性戀”，根本不可能萌發(fā)生態(tài)文明。

（二）當(dāng)前我國農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)存在的主要問題

1.盲目撤并村莊，片面理解城鎮(zhèn)化。我國南方一些地方把村莊村落簡單合并，將農(nóng)民趕上樓，以為可以節(jié)約很多耕地。但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民雖已上樓，但還在務(wù)農(nóng)，上樓后農(nóng)機具、糧食、種子和肥料等沒有地方堆放，只能堆在樓下綠地中。農(nóng)民種地是一種循環(huán)經(jīng)濟，如果一味趕農(nóng)民上樓，不僅造成農(nóng)業(yè)循環(huán)鏈斷裂，而且還忽視了庭院經(jīng)濟的收益。

2.盲目對農(nóng)居進行改造，忽視了村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國的城鎮(zhèn)化伴隨著旅游的全民化，而且旅游業(yè)是最大的財富分配機會之一。如果盲目對農(nóng)居進行改造，忽視了傳統(tǒng)民居的“個性”，如嶺南派民居的個性非常獨特，在改造過程中一旦被破壞，大量歷史文化遺產(chǎn)就永遠消失了，農(nóng)村農(nóng)民就失去了分享這些財富的新機會。

3.盲目安排村莊整治的時序。這種做法在我國北方比較普遍。比如村里的路還是土的，而農(nóng)田里卻鋪上了水泥路，這是因為基本農(nóng)田改造有標(biāo)準(zhǔn)、有補貼，使得水泥路鋪到農(nóng)田里去了。村民的飲水還很困難，玉米地里卻有了自來水管，因為要推廣噴灌技術(shù)。村里的小學(xué)校舍屬于危房，活動室卻一個挨一個蓋起來了。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一個200農(nóng)戶的村莊竟建有16個活動室，除了合作醫(yī)療活動室，農(nóng)民不知道其他活動室是做什么用的。因此，搞那么多個單獨的活動室確實是在浪費。

4.忽視了小城鎮(zhèn)建設(shè)。在國外生活條件最好的、風(fēng)景最優(yōu)美的、多次被列為全球最佳居住環(huán)境的地方，一般都是小鎮(zhèn)，而我國恰恰相反，農(nóng)村集鎮(zhèn)生活條件是比較差的。原因在于鎮(zhèn)建設(shè)缺乏兩個抓手：一是土地出讓金沒法產(chǎn)生，產(chǎn)生了也要上交到城市里來，結(jié)果造成城市與集鎮(zhèn)公共投資嚴(yán)重不公平；二是小城鎮(zhèn)的管理模式不一樣。國外的小城鎮(zhèn)沒有公務(wù)員制，所謂小城市市長都是兼任的，許多市長是由退休的公務(wù)員擔(dān)任。小城市一般都設(shè)有城市委員會，委員會的委員都是兼職的，市長輪流來當(dāng)，每月市長補貼200美元交通費。城市委員會每年開幾次會決定一些重要事項,如聘請城市經(jīng)營者。城市經(jīng)營者把自來水、污水處理、街道清潔、綠化等通過市場化，像小區(qū)物業(yè)管理一樣進行運營。地方的主要收入來源是物業(yè)稅,即通過財產(chǎn)稅的征收來達到財政收支平衡。發(fā)達國家如美國、加拿大及歐盟國家的5萬人口以下小城市都普遍采用這種模式，這些城市用于公務(wù)員的工資基本上為零，使得寶貴的財政資金基本能夠全部用在城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和正常維護上。如果沒有這種體制，這些小城市就很難與大中城市競爭。我國在這些問題上有比較大的差距，導(dǎo)致地方財政資金利用效率不高。

（三）城市和鄉(xiāng)村應(yīng)遵循不同的發(fā)展規(guī)律

城鄉(xiāng)空間差異化協(xié)調(diào)發(fā)展的思路是基于城市和鄉(xiāng)村本身具有不同的發(fā)展規(guī)律。從生產(chǎn)角度來講，農(nóng)村農(nóng)業(yè)是以家庭經(jīng)營為主；城市工業(yè)是以企業(yè)為主，講究專業(yè)化分工和合作。從消費角度來講，農(nóng)村農(nóng)業(yè)是低成本循環(huán)式，沒有任何資源在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中被浪費或成為垃圾，農(nóng)耕文明能夠長期延續(xù)，正因為其本質(zhì)上是循環(huán)的；城市和工業(yè)是高消耗直線式的，有很強大的生產(chǎn)者和消費者，但是沒有降解者，無法形成循環(huán)經(jīng)濟。從公共品提供角度來講，農(nóng)村農(nóng)業(yè)以自助合作為主，如修橋鋪路是通過捐助或老百姓集資來實現(xiàn)的；城市的公共品服務(wù)是由政府包辦的。從景觀特征來講，農(nóng)村農(nóng)業(yè)是自然的、寬曠的、情趣的、傳統(tǒng)的；城市工業(yè)是文化的、現(xiàn)代的、娛樂的、多樣的和動態(tài)變化的。從空間關(guān)系來講，農(nóng)村農(nóng)業(yè)是生產(chǎn)的空間、生活的空間和生態(tài)的空間三者合一，空間結(jié)構(gòu)是有效率的存在；城市是工業(yè)區(qū)、居住區(qū)、商業(yè)區(qū)等功能的分區(qū)和空間的分離。因此，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展就要承認(rèn)和利用這些差別的存在，就要遵循符合生態(tài)文明觀的村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)原則。

1.保護生態(tài)和農(nóng)村特色。村莊得以維持的基本自然資源直接來自周邊區(qū)域。鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)盡可能保留鄉(xiāng)村原有的自然地理形態(tài)、生物多樣性和這兩者之間的聯(lián)系。

2.鄉(xiāng)村生活與生產(chǎn)在土地與空間適用上的混合性是一種有效率的存在。應(yīng)該尊重并加以“拾遺補缺”式的優(yōu)化，而不能按城市“規(guī)整”的模式推倒重來。

3.保持鄉(xiāng)村生態(tài)循環(huán)。維持干凈的水、土壤、生態(tài)良好的生態(tài)系統(tǒng)將成為脫貧致富之后農(nóng)民的第一需求。村莊周邊的區(qū)域?qū)r(nóng)民的資源供應(yīng)能力和廢物吸收能力是有限的，鄉(xiāng)村規(guī)劃也應(yīng)注重“生態(tài)承載力”。

4.村莊的規(guī)劃建設(shè)要向歷史學(xué)習(xí)。尊重與保護村莊文化遺產(chǎn)、地域文化特征及其自然特征的混合布局，不僅應(yīng)成為村莊整治建設(shè)的重要內(nèi)容，更是吸引游客發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的主要資源。

5.堅持適用技術(shù)推廣。鄉(xiāng)村生態(tài)的循環(huán)鏈、鄉(xiāng)村生活與生產(chǎn)混合等特點必須加以完整細(xì)致的保護。盡可能應(yīng)用小規(guī)模、微動力等與原有生態(tài)循環(huán)鏈相符合的環(huán)境保護技術(shù)和能源供應(yīng)方式。如太陽能、小型污水處理、沼氣池這些小型化、分散化的設(shè)施就非常適用。

6.尊重自然。農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地的保護（特別是基本農(nóng)田、濕地、水源地、生態(tài)用地的保護）應(yīng)成為鄉(xiāng)村規(guī)劃管制的重點，采取更加系統(tǒng)的保護和利用。鄉(xiāng)村自然美景、生態(tài)敏感區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和自然斑塊都是最珍貴的城市和農(nóng)村共享的大自然財富。

7.強化縣城建設(shè)，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。要發(fā)揮縣城關(guān)鎮(zhèn)總體規(guī)劃對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，引導(dǎo)構(gòu)建合理的產(chǎn)業(yè)和縣域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的作用。

8.加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，帶動周邊農(nóng)村發(fā)展。小城鎮(zhèn)對于有效吸納農(nóng)村富余勞動力就地就近就業(yè)，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后提供規(guī)范化服務(wù)，提高農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)代化水平具有重要作用。一些地方通過制定小城鎮(zhèn)規(guī)劃，明確了產(chǎn)業(yè)的布局，為依托農(nóng)業(yè)和服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了服務(wù)，實現(xiàn)了小城鎮(zhèn)的差異化發(fā)展。小城鎮(zhèn)圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，培育和促進各具特色的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，打造“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”格局，增強了縣域經(jīng)濟的活力。

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