2012年12月閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確把“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”列入2013年經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)之一，而新型城鎮(zhèn)化作為拉動(dòng)內(nèi)需、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要舉措，也是未來幾年我國經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)。城鎮(zhèn)化的含義豐富，人口城鎮(zhèn)化伴隨的還有土地的城鎮(zhèn)化過程。當(dāng)前我國土地的空間布局與利用結(jié)構(gòu)不均衡，而節(jié)約集約用地的原則不能動(dòng)搖，如何在各種約束條件下做好土地城鎮(zhèn)化的文章，是土地管理者必須思考并著力解決的。

新型城鎮(zhèn)化首先必須制定合理的發(fā)展戰(zhàn)略，也就是不同等級(jí)城市的發(fā)展路徑選擇。在上世紀(jì)八十年代，我國從防止“大城市病”的考慮出發(fā)，制定了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的戰(zhàn)略。但由于大城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投入多，產(chǎn)業(yè)門類豐富，規(guī)模效益明顯，輻射帶動(dòng)作用強(qiáng)，近年來大城市發(fā)展并沒有控制住，快速發(fā)展的大城市先后出現(xiàn)交通擁擠、環(huán)境污染、資源緊缺、房價(jià)高漲等病狀。

“大城市病”的惡化，其實(shí)也給出了未來新型城鎮(zhèn)化必須優(yōu)先發(fā)展中小城市的必然選擇，比如大城市的高房價(jià)抬高了進(jìn)入門檻，而拆遷征地成本的提高也使政府在用地規(guī)模上擴(kuò)張困難。但是，要發(fā)展中小城市不能靠行政力量來強(qiáng)制人口轉(zhuǎn)移，還必須提高中小城市的吸引力。最重要的一個(gè)措施是加強(qiáng)中小城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平。因此，必須在財(cái)政投入上更多照顧中小城市，增強(qiáng)其對(duì)產(chǎn)業(yè)與人口的吸引力、向心力，與大城市的離心效應(yīng)同步，推進(jìn)中小城市發(fā)展。

但是，中小城市發(fā)展又必須特別注意節(jié)約集約用地，不能再走低價(jià)招商引資的發(fā)展道路。中小城市地價(jià)低，城市擴(kuò)張成本低，但如果再沿襲過去粗放用地的發(fā)展方式，這樣的城鎮(zhèn)化發(fā)展會(huì)導(dǎo)致耕地保護(hù)壓力劇增。而且，新型城鎮(zhèn)化本身就包含著集約的內(nèi)涵，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，一是從規(guī)劃入手貫徹集約用地原則，二是通過提高拆遷征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)倒逼地方政府集約用地。包含各類社保與就業(yè)培訓(xùn)在內(nèi)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，既能通過城鎮(zhèn)化成本的合理提升來約束濫用土地行為，又能提高被補(bǔ)償人群的消費(fèi)力和持續(xù)就業(yè)能力，平衡社會(huì)財(cái)富分配，構(gòu)建城市發(fā)展的長期動(dòng)力。

城鎮(zhèn)化發(fā)展除了要考慮不同級(jí)別城市間的均衡外，還需考慮城鄉(xiāng)用地的均衡，尤其是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的均衡。由于缺乏行之有效的退出渠道，我國過去的城鎮(zhèn)化過程，雖然農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，但出現(xiàn)的卻是城市與農(nóng)村建設(shè)用地一起增長的結(jié)果。1997~2007年，我國農(nóng)村人口減少了13%，而村莊用地卻增長了約4%，呈人減地增的逆向發(fā)展趨勢(shì)。大力推動(dòng)城鎮(zhèn)化就必須解決存量集體建設(shè)用地的退出問題。

現(xiàn)行法規(guī)對(duì)存量集體建設(shè)用地尤其是宅基地的退出渠道并沒有明確規(guī)定，最終形成進(jìn)城農(nóng)民兩頭占地的現(xiàn)實(shí)。一方面作為福利無償退還給集體，農(nóng)民心有不甘，另一方面相關(guān)政策又嚴(yán)禁宅基地向集體之外的需求者出售，進(jìn)城農(nóng)民的宅基地要么閑置，要么非法轉(zhuǎn)讓。當(dāng)前唯一的退出方式是以“增減掛鉤”項(xiàng)目的方式，通過轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地需求，但作為政府主導(dǎo)的土地權(quán)益轉(zhuǎn)移，如何保證農(nóng)民的利益還需要不斷改進(jìn)與完善。溫家寶總理在今年年初提出“土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利……任何人都無權(quán)剝奪……也可以按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，由他們自主流轉(zhuǎn)或處置這些權(quán)利”。如果按照這一方式進(jìn)行，農(nóng)民將成為宅基地退出過程的主導(dǎo)者，政府可以將其權(quán)利買下，復(fù)墾為耕地，也可以由農(nóng)民復(fù)墾后將發(fā)展權(quán)出讓，保證城市建設(shè)需要，也保持耕地不減少。而關(guān)鍵在于建立一個(gè)可以讓農(nóng)民依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的市場(chǎng)，土地管理制度有必要進(jìn)一步改革。

城鎮(zhèn)化是不可阻擋的趨勢(shì)，通過緊扣集約原則來推動(dòng)城鎮(zhèn)化過程中空間與城鄉(xiāng)之間的用地均衡和高效，是土地城鎮(zhèn)化的必由之路。

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