當(dāng)前持續(xù)推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化被視為我國經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2001～2011年的10年間，城鎮(zhèn)化每提高一個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)投資增長3.7個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)消費(fèi)增長1.8個(gè)百分點(diǎn)。未來10年，據(jù)專家測算，中國城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個(gè)百分點(diǎn)，新增城鎮(zhèn)人口將達(dá)4億左右。中國已經(jīng)步入了城鎮(zhèn)化的加速階段，但是由于土地制度城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，一定程度影響了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，土地制度改革成了當(dāng)前亟須解決的問題之一。

現(xiàn)狀

隨著城市化進(jìn)程的加快，一些處于城鄉(xiāng)接合部的村莊，融入城區(qū)，但由于歷史原因，現(xiàn)在的“城中村”和城郊村規(guī)劃管理無序，布局結(jié)構(gòu)混亂，基礎(chǔ)設(shè)施缺失，環(huán)境衛(wèi)生、消防安全、治安計(jì)生等問題突出，出現(xiàn)“村外現(xiàn)代化，村里臟亂差”現(xiàn)象。

同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地效率較低。一方面由于長期規(guī)劃滯后，自然村布局零星分散，功能布局混亂，居民點(diǎn)以分散式或獨(dú)立式為主，舊宅基地占地多，一戶多宅、空心村現(xiàn)象普遍存在。另一方面大量青壯勞力進(jìn)城打工，只有老年人在家種田，因此有些地方出現(xiàn)了農(nóng)村空心化和土地粗放撂荒的現(xiàn)象。而同時(shí)由于城市房價(jià)較高，農(nóng)民工在城市享受不到廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等優(yōu)惠政策，在城市定居難，造成“被兩棲”的生活方式。

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市近郊和城中村的土地大幅升值，擁有農(nóng)村戶口即可獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益。這使得很多農(nóng)民即便身在城市務(wù)工，也不愿意放棄農(nóng)村戶口，甚至還出現(xiàn)了一些城鎮(zhèn)戶籍人口千方百計(jì)想變?yōu)檗r(nóng)村戶口的現(xiàn)象。為了在城市擴(kuò)展建設(shè)中爭得更大的利益，出現(xiàn)了部分村民在一些集體建設(shè)用地甚至是耕地上自發(fā)、無序地占地建房的不正?，F(xiàn)象，擾亂了經(jīng)濟(jì)秩序，影響了城市形象，而且造成了許多不穩(wěn)定因素。根據(jù)土地管理法的規(guī)定，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。因當(dāng)前的農(nóng)業(yè)多是粗放式經(jīng)營、農(nóng)業(yè)效率不高，以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償費(fèi)用偏低，這樣農(nóng)民承包使用的土地被征收后得到的補(bǔ)償很少，無法滿足農(nóng)民被征地后的生活所需。

根源

根據(jù)我國土地管理法的規(guī)定，土地的所有權(quán)分為國家所有和農(nóng)民集體所有兩種形式。其中農(nóng)村集體所有的土地，依其使用權(quán)用途的不同，又可分為：農(nóng)用地、農(nóng)建地和宅基地3種形式。在城市化的過程中，有部分農(nóng)村納入了城市規(guī)劃的范圍，按照法律的規(guī)定，這些農(nóng)村所擁有的土地就應(yīng)轉(zhuǎn)化為國家所有。但由于村民的身份等沒有及時(shí)轉(zhuǎn)變，土地依舊是農(nóng)民所有，農(nóng)民依舊固化在集體所有制的土地上，因而成為城市中的農(nóng)民。

和土地所有權(quán)狀態(tài)相對(duì)應(yīng)，城中村土地使用權(quán)也分為國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)，但集體土地使用權(quán)比國有土地使用權(quán)具有更多的限制：一是宅基地使用權(quán)依法不能轉(zhuǎn)讓、抵押；二是只有依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒灘等農(nóng)村集體荒地的土地使用權(quán)和抵押鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)廠房等建筑物涉及所使用范圍內(nèi)的集體土地使用權(quán)可以抵押，其他集體土地使用權(quán)則不得抵押；三是集體土地使用權(quán)不能用于租賃；四是一般情況下，集體土地使用權(quán)不能作價(jià)出資或入股。

這些限制使得集體土地使用權(quán)在實(shí)質(zhì)上與國有土地使用權(quán)不平等，使集體土地使用權(quán)的功能上僅限于住宅、農(nóng)業(yè)用地。而在城中村區(qū)域里，這兩種土地使用權(quán)并存但在效能上差距很大，突出表現(xiàn)為土地使用權(quán)所產(chǎn)生的收益上，國有土地使用權(quán)人所獲得的利益遠(yuǎn)大于集體土地使用權(quán)人所獲得的利益。利益上的刺激與誘惑，使得集體土地使用權(quán)人不再安分于土地使用的各種規(guī)范之中，突破了原規(guī)則，尋找與國有土地使用權(quán)對(duì)等的利益。這就必然出現(xiàn)大量的違章違規(guī)建筑存在，存在大量亂占、亂圈地現(xiàn)象，非法租賃土地，以土地入股開辦各種實(shí)業(yè)等非法的房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營等。

對(duì)策

現(xiàn)行的土地二元體制，在一定程度上固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，阻礙了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，因此必須統(tǒng)籌推進(jìn)土地制度改革。進(jìn)一步加快土地確權(quán)步伐，盡快完成宅基地、集體建設(shè)用地和農(nóng)地的確權(quán)、頒證工作，明確土地所有人的權(quán)益，強(qiáng)化農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，提高土地的收益和利用效率。探索建立進(jìn)城農(nóng)民工承包地和宅基地、住房等土地資源的自由處置權(quán)，允許農(nóng)民依法對(duì)土地以出租、轉(zhuǎn)讓、置換、贈(zèng)與、繼承、作價(jià)、入股等方式流轉(zhuǎn)，為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供動(dòng)力。

同時(shí)，改革用地市場，促進(jìn)農(nóng)地入市。賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，允許農(nóng)村集體土地和國有土地平等進(jìn)入市場流通，建立統(tǒng)一市場下的土地定價(jià)體系，對(duì)征收農(nóng)民的房屋進(jìn)行公平市價(jià)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)，徹底改變過去的城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，保障農(nóng)民合法的土地財(cái)產(chǎn)收益權(quán)。這樣不僅可以促進(jìn)土地的集約使用，提高土地的使用效率，而且可以縮小貧富差距，也可以促使其更好更快地融入城市，從而進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

可喜的是，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中明確規(guī)定“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！薄敖⒓骖檱?、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益?！睘閺氐状蚱仆恋厥袌龅亩Y(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

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