在南湖洲鎮(zhèn)賽頭口村，“空心房”拆除工作正在進(jìn)行。湘陰周刊記者 郭雨滴 攝

顧名思義，“空心房”就是無(wú)人居住而長(zhǎng)期閑置的房子。2005年國(guó)家提出社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)之后，農(nóng)村居民居住條件大為改善，但由于長(zhǎng)期以來(lái)未能做到建新與拆舊同步、住房建設(shè)與環(huán)境整治并重，致使農(nóng)村“空心房”大量存在，既影響村容村貌、存在安全隱患，又浪費(fèi)土地資源、阻礙鄉(xiāng)村健康發(fā)展。因此，“空心房”的整治問(wèn)題受到社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注。

“左公（左宗棠）故里”湘陰縣地處湘、資兩水尾閭的南洞庭湖區(qū)，縣城南距湖南省會(huì)長(zhǎng)沙60公里左右，北距長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重要城市岳陽(yáng)市100公里左右，是長(zhǎng)株潭城市群對(duì)接長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的“橋頭堡”，區(qū)位和交通優(yōu)勢(shì)非常突出。從2017年6月份開(kāi)始，湘陰縣積極推動(dòng)農(nóng)村“空心房”整治工作，并且把此項(xiàng)工作作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“先手棋”和“突破口”，一片片看似細(xì)碎的空間騰挪，帶來(lái)農(nóng)村土地集約節(jié)約利用的綜合效應(yīng)，呈現(xiàn)出實(shí)施鄉(xiāng)村振興的“大亮點(diǎn)”。

一、湘陰縣農(nóng)村“空心房”整治的實(shí)踐探索

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，湘陰縣農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了越來(lái)越多的“空心房”。2017年7月摸底調(diào)查的結(jié)果顯示，當(dāng)時(shí)的湘陰共有農(nóng)村“空心房”近10000處，面積達(dá)120萬(wàn)平方米，涉及建設(shè)用地圖斑達(dá)5000多畝。如何貫徹發(fā)展新理念，探索用地新機(jī)制，破解發(fā)展困局，加速鄉(xiāng)村振興，成為擺在湘陰決策者案頭一份亟待解答的“問(wèn)卷”。

從2017年6月“空心房”整治工作正式啟動(dòng)至2018年5月底，湘陰縣共計(jì)拆除空心房9692棟、144.34萬(wàn)平方米，實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”項(xiàng)目1592畝，宅基地退出復(fù)墾1500畝。通過(guò)整治，湘陰縣新增有效耕地2050畝、綠化用地300畝、保障規(guī)范村民建房用地340畝、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地402畝，破解了用地困局、美化了鄉(xiāng)村環(huán)境、增加了農(nóng)民收入，用一個(gè)小小的改革方案，給出了如何實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀宏偉目標(biāo)的“湘陰答卷”。湘陰縣“空心房”整治工作的主要做法如下：

1、頂層設(shè)計(jì)先行，“一盤(pán)棋”統(tǒng)籌。湘陰縣緊緊圍繞農(nóng)村環(huán)境整治這一主題，“跳出整治抓整治”，把農(nóng)村“空心房”整治作為貫徹發(fā)展新理念、探索用地新機(jī)制、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、改善人居環(huán)境、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要舉措。在深度研究現(xiàn)行土地政策和深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究出臺(tái)了《湘陰縣農(nóng)村“空心房”整治實(shí)施方案》，著力做好頂層設(shè)計(jì)。方案主要突出了四點(diǎn)：一是覆蓋全域范圍；二是實(shí)施“增減掛鉤”；三是嚴(yán)格宅基地退出；四是進(jìn)行“復(fù)墾復(fù)綠”。

2、高位強(qiáng)力推動(dòng)，“一股繩”推進(jìn)。縣委、縣政府將農(nóng)村“空心房”整治作為全縣工作的重中之重，納入年度績(jī)效考核，下設(shè)專門(mén)辦公室和工作組，各相關(guān)縣直部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)均成立了工作專班。同時(shí)，層層召開(kāi)動(dòng)員會(huì)，廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，并實(shí)行“天匯總、周調(diào)度、月講評(píng)”，在“縣空心房整治工作微信群”中實(shí)時(shí)通報(bào)、及時(shí)點(diǎn)評(píng)，營(yíng)造全縣上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管、奮勇?tīng)?zhēng)先的良好氛圍。

3、調(diào)查建檔清晰，“一竿子”到底。由縣整治辦牽頭各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，采取進(jìn)村入戶、實(shí)地勘測(cè)的方式確定四類(lèi)整治對(duì)象：一是長(zhǎng)期無(wú)人居住或無(wú)人監(jiān)管或無(wú)合法繼承人的空房、雜屋以及廢棄的企事業(yè)單位辦公場(chǎng)所宿舍、生產(chǎn)性用房等“閑置房”；二是危及人民生命財(cái)產(chǎn)安全破爛不堪的“危舊房”；三是零星分布、簡(jiǎn)易建設(shè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理用房以及分散居住且本人自愿拆除的“零散房”；四是在大壩、堤防、渠道上和交通主干道兩側(cè)亂搭亂建的“違建房”等，逐一調(diào)查摸底、登記造冊(cè)，逐個(gè)落實(shí)到村組、到地塊、到圖斑，做到目標(biāo)明、底數(shù)清。

4、精準(zhǔn)分類(lèi)施策，“一根線”串連。指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將“空心房”整治與全域旅游、“廁所革命”、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、集中養(yǎng)老、打非治違、防洪保安和易地扶貧搬遷等工作結(jié)合，切實(shí)做好“農(nóng)村‘空心房’整治+N”的文章。

5、嚴(yán)格規(guī)范程序，“一條龍”操作。在“空心房”整治過(guò)程中，嚴(yán)格依法依規(guī)按程序操作，一是嚴(yán)把實(shí)地勘測(cè)關(guān)；二是嚴(yán)把依法簽約關(guān)；三是嚴(yán)把核查審定關(guān)；四是嚴(yán)把拆除安全關(guān)；五是嚴(yán)把項(xiàng)目實(shí)施關(guān)；六是嚴(yán)把質(zhì)量驗(yàn)收關(guān)。

6、突出利益引導(dǎo)，“一攬子”共享。全縣農(nóng)村“空心房”整治所需投入全部由縣財(cái)政兜底，并建立村民拆除“空心房”和退出宅基地補(bǔ)助機(jī)制，既兼顧上級(jí)政策要求，又注重保障農(nóng)民利益訴求，切合縣域發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)了“三方共贏”。

二、湘陰縣“空心房”整治為鄉(xiāng)村振興提供的有益啟示

鄉(xiāng)村振興是一個(gè)大命題，必須要“大處著眼、小處著手”，從解決具體問(wèn)題入手。湘陰縣從抓“空心房”整治這一小切口入手，用農(nóng)村“空心房”整治這“一根針”，穿起了“三農(nóng)”工作“多條線”，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了有益啟示。

1、群眾視角才能見(jiàn)實(shí)見(jiàn)效

湘陰縣始終堅(jiān)持踐行“以人民為中心”的工作基調(diào)，守住“絕不損害老百姓權(quán)益”這一底線，把改善農(nóng)村人居環(huán)境、提高人民群眾的幸福感、歸屬感作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分尊重群眾意愿，充分發(fā)動(dòng)群眾參與，充分保證群眾利益，充分發(fā)揮村民自治能力，因此工作開(kāi)展至今整治“空心房”八千多戶，沒(méi)有發(fā)生一起群眾糾紛，沒(méi)有出現(xiàn)一起上訪事件。

2、敢于擔(dān)當(dāng)才能勇于突破

大家都認(rèn)為整治“空心房”是一件大好事，也是一件大難事。要把這件難事做成好事，必須有地方主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視、敢于擔(dān)當(dāng)和高位推動(dòng)，把嘴上說(shuō)的、紙上寫(xiě)的、會(huì)上定的變?yōu)榫唧w的行動(dòng)、實(shí)際的效果。湘陰縣的領(lǐng)導(dǎo)集體，摸索出了“逐戶摸底、數(shù)據(jù)采集、核定圖斑、測(cè)繪計(jì)量、簽訂協(xié)議、統(tǒng)一拆除、資金打卡、復(fù)墾土地”整治“空心房”八步工作法，把多年未成的難事變成了多方共贏的好事，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略走出了堅(jiān)實(shí)的第一步。

3、吃透政策才能用好用足

湘陰縣以問(wèn)題為導(dǎo)向研究政策尋找對(duì)策，認(rèn)真吃透有關(guān)文件精神，在不違反法律法規(guī)、不違背公平公正的前提下，切實(shí)用活用足用好各項(xiàng)政策，取得了不菲的成效。尤其是認(rèn)真研讀《中華人民共和國(guó)土地管理法》《國(guó)土資源部印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)〉的通知》（國(guó)土資發(fā)[2004]）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕25號(hào)）、2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》等文件，從中尋找破解困局的良方，將“空心房”這一難題變成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“富礦”。

4、系統(tǒng)思維才能拓展效益

湘陰縣在“空心房”整治中堅(jiān)持以全局觀念和系統(tǒng)思維設(shè)計(jì)工作機(jī)制，并加以有序推進(jìn)，促進(jìn)節(jié)約集約用地和耕地保護(hù)，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，改善農(nóng)村居住條件和環(huán)境，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，獲得了良好的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、安全效益和生態(tài)效益，實(shí)現(xiàn)了綜合效益最大化，在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)了帕累托改進(jìn)。

三、借鑒推廣湘陰縣“空心房”整治經(jīng)驗(yàn)的幾點(diǎn)建議

“空心房”整治的“湘陰答卷”要升級(jí)成“湖南答卷”甚至是全國(guó)推開(kāi)的“標(biāo)準(zhǔn)答卷”，還需要注意處理好以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

1、“空心房”整治對(duì)象界定必須明晰。“空心房”的概念是一個(gè)俗稱，不是一個(gè)法律概念，整治工作中一定要界定清楚范圍，既要保證把浪費(fèi)閑置的土地利用起來(lái)，又要注意不觸及法律界線，同時(shí)還要把“空心房”與具有保護(hù)價(jià)值的“傳統(tǒng)老宅”“古建筑”“古村落”等嚴(yán)格區(qū)分，注意保留“鄉(xiāng)愁”和鄉(xiāng)村歷史痕跡，不要潑洗澡水連同嬰兒也一起潑掉了。

2、“空心房”整治方式還需不斷拓展。要立足實(shí)際，根據(jù)“空心房”的現(xiàn)狀，合理定位，因地制宜，因戶施策，切不可“一刀切”的拆拆拆，做到拆、整、改、遷結(jié)合。“拆”：將現(xiàn)狀質(zhì)量較差土坯結(jié)構(gòu)的“空心房”進(jìn)行拆除，集中安置；“整”：將空心房整治與美麗鄉(xiāng)村結(jié)合起來(lái)，局部進(jìn)行整治，或利用圍墻將建筑旁可利用“空心房”圍擋；“改”：將現(xiàn)狀閑置但質(zhì)量較好的“空心房”整改為文化室、老年人活動(dòng)室、公共書(shū)屋等公共空間，或者用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；“遷”：將現(xiàn)狀牲口棚、連茅圈等遷移，劃定集中圈養(yǎng)區(qū)，結(jié)合殯葬改革遷墳復(fù)墾。

3、“空心房”整治成果必須加強(qiáng)鞏固。“空心房”整治以“大行動(dòng)”形式在短期內(nèi)強(qiáng)力推進(jìn)，工作告一段落后，其成果和后續(xù)效益還需加強(qiáng)和鞏固。一是要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地和其他用地管理，嚴(yán)格按照法律法規(guī)條款和鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施審批、建設(shè)和監(jiān)督；二是要推進(jìn)整治效果與農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的有效銜接，探索建立宅基地有償自愿退出機(jī)制；三是要繼續(xù)探索農(nóng)村人居環(huán)境的可持續(xù)改善之策。

4、“空心房”整治必須加快建章立制。針對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興對(duì)農(nóng)村“空心房”整治的現(xiàn)實(shí)需求，中央在多個(gè)文件里已有方向性要求，國(guó)家也已出臺(tái)了多項(xiàng)指導(dǎo)性政策。省市兩級(jí)要在中央和國(guó)家確定的大政方針基礎(chǔ)上，加快在整治補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、收益分配、宅基地退出等方面出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、規(guī)范化和可操作的方案，為更大范圍推進(jìn)此項(xiàng)工作提供制度保障。

（本文作者來(lái)亞紅，系中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授，碩士生導(dǎo)師；湖南省縣域經(jīng)濟(jì)研究會(huì)常務(wù)理事、秘書(shū)長(zhǎng)。主要研究領(lǐng)域?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)。內(nèi)容有所刪減，原文為第四屆綠色發(fā)展論壇優(yōu)秀征文獲獎(jiǎng)作品。）

本文關(guān)鍵字：鄉(xiāng)村振興  查看更多