溫泉管理缺失導(dǎo)致的危害性及法規(guī)條例解析

前言
    溫泉資源是一切溫泉旅游開發(fā)的基礎(chǔ)條件，也是未來溫泉產(chǎn)業(yè)走上差異化競爭道路的核心競爭力所在。但是，溫泉水這種珍貴的、特殊的旅游資源在全國各地的開發(fā)過程中屢遭破壞的新聞屢見不鮮，這與其管理中的法制缺陷不無關(guān)聯(lián)。在中國，業(yè)界期盼已久的“溫泉法”遲遲沒能提上議事日程，溫泉水作為一種礦產(chǎn)資源同時受到《礦產(chǎn)資源法》和《水法》兩部法規(guī)的約束，各省、自治區(qū)、直轄市的地質(zhì)礦產(chǎn)部門和水政部門依此都將溫泉資源作為自身的管理對象，但由于礦法與水法兩部大法都沒有出臺針對溫泉水資源的管理細(xì)則，政府部門的管理只是流于依法辦證等行政審批的程序，實際開發(fā)過程中出現(xiàn)的資源開采和價格問題實則處于無人監(jiān)管的狀態(tài)。這也是導(dǎo)致溫泉水資源開發(fā)過程中出現(xiàn)過度開采等破壞問題的重要原因之一。本文將針對中國溫泉資源管理的法制化問題進(jìn)行分析和解讀。

一、溫泉資源管理的法制化缺失導(dǎo)致的危害性

1、溫泉水資源面臨威脅，缺乏法規(guī)保護(hù)
    據(jù)媒體報道，全國各地在最近10年的溫泉開發(fā)中都陸續(xù)出現(xiàn)資源危機(jī)。如，廣東某著名溫泉風(fēng)景區(qū)因長期超量采水已經(jīng)使地?zé)崽锩娣e萎縮，溫泉水溫下降，原先自涌出水的溫泉井現(xiàn)在的降深已達(dá)30m以下；江蘇某溫泉景區(qū)由于近年來用水單位不斷增加，尤其是在旅游旺季供水不足的情況已經(jīng)十分明顯，溫泉水溫10年來下降幅度達(dá)10℃。據(jù)調(diào)查，這些出現(xiàn)溫泉危機(jī)的地區(qū)，溫泉資源的使用既得不到屬地政府的控制，又沒有經(jīng)合法手段進(jìn)入市場。各種人情、關(guān)系都可以影響溫泉水的去向，現(xiàn)有法律法規(guī)并沒有對此作出相關(guān)的規(guī)定，使得溫泉資源使用無序，浪費嚴(yán)重的問題日益顯現(xiàn)。

2、地方政府在操作層面急需法規(guī)依據(jù)
    溫泉資源屬礦產(chǎn)資源和地下水資源，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《水法》是管理溫泉資源的基本法律依據(jù)。但是，溫泉資源的開發(fā)與利用具有其特殊性，對于一般礦產(chǎn)企業(yè)的法律規(guī)定對于溫泉資源的適用性存在問題。加上國內(nèi)眾多溫泉的開采開始于于《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》頒布之前（1986年首次頒布）。而經(jīng)過修訂和出臺細(xì)則之后的《礦產(chǎn)資源法》和《水法》對于歷史上形成的開采權(quán)問題沒有提及，尤其對于溫泉牽涉的部門較多、層級較高、情況較復(fù)雜，僅靠縣市一級地方政府更是難以操作。這是導(dǎo)致目前眾多溫泉旅游目的地的資源管理與執(zhí)法中有法難依、無法可依的困境。

3、現(xiàn)有法規(guī)對溫泉開發(fā)的歷史遺留問題針對性弱
    中國越是歷史悠久的溫泉勝地，溫泉水井的產(chǎn)權(quán)問題就越是突出。因為這些溫泉水井的產(chǎn)權(quán)多形成于計劃經(jīng)濟(jì)時期，在當(dāng)時的財政體制背景下，地方和居民沒有財力與動力投入建設(shè)，因此，這些熱水井的開鑿多由當(dāng)時省部甚至中央單位投資開挖，并委托其直屬機(jī)關(guān)管理、使用。雖然時代變遷，這些單位多數(shù)已完成了企業(yè)改制，與中央、省政府的關(guān)系日益獨立開來，但這些直屬機(jī)關(guān)對于溫泉資源的控制與使用一直延續(xù)到現(xiàn)在。隨著民眾對溫泉需求的增加，溫泉價值的提升，各供水單位競爭性采水、賣水的情況就不可避免。雖然這樣的競爭性采水對溫泉資源的破壞顯而易見，但要規(guī)范這些單位各自為政行為的協(xié)商成本卻太高。其結(jié)果導(dǎo)致，實現(xiàn)溫泉資源的統(tǒng)一管理、合理開發(fā)這個最基本的目標(biāo)在很多地方卻近乎不可能完成的任務(wù)。

4、溫泉資源管理權(quán)責(zé)的錯位
   目前眾多溫泉旅游開發(fā)都由投資者與地方政府共同協(xié)商進(jìn)行。但是，在溫泉開發(fā)中舉足輕重的地方政府，在溫泉資源管理方面存在權(quán)力的缺位。一方面，按照礦法的規(guī)定，溫泉資源的探礦權(quán)證與采礦權(quán)證只能由省級地質(zhì)礦產(chǎn)部門審批，地方政府只能作為地方主管部門向省級主管部門提供建議，而沒有溫泉資源的直接管理權(quán)。另一方面，省級主管部門只管審批，卻把監(jiān)督的責(zé)任交給地方政府執(zhí)行。這種分裂的權(quán)責(zé)關(guān)系導(dǎo)致，投資者在溫泉旅游開發(fā)過程中必須同時和地方政府和省政府部門同時打交道，增加了項目開發(fā)的行政成本；地方政府的談判能力因此受損，影響溫泉開發(fā)的效率。正是管理體制上的錯位，導(dǎo)致地方政府在溫泉資源開采出現(xiàn)問題時顯得束手束腳。這一體制的癥結(jié)不解，全國各地溫泉資源治理之路仍將十分艱難。

二、對目前中國溫泉資源管理中的法規(guī)條例解析

1、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》對溫泉資源的規(guī)定
   根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》之規(guī)定：
   “地表或者地下的礦產(chǎn)資源（包括地?zé)幔┑膰宜袡?quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變?！?BR>  “省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作?？辈?、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記；但是，已經(jīng)依法申請取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)在劃定的礦區(qū)范圍內(nèi)為本企業(yè)的生產(chǎn)而進(jìn)行的勘查除外?！?BR>   據(jù)此可知，國家是溫泉資源的所有者，省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門是各地區(qū)溫泉資源開發(fā)的管理者。

2、《中華人民共和國水法》對溫泉資源的規(guī)定
   《中華人民共和國水法》規(guī)定：
   “縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作?！?BR>   “直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權(quán)。但是，家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的除外?！?BR>   相對于礦法的規(guī)定，水法則將取水許可審批的權(quán)限下放到了縣一級政府，由于溫泉水的開采量一般都不會超過縣級政府采水許可審批權(quán)限的上限，因此，縣一級地方政府可以直接為溫泉資源開采者辦理采水許可證，并擁有對取水單位進(jìn)行監(jiān)督管理的執(zhí)法權(quán)。

3、中央對溫泉資源管理職責(zé)分工問題的規(guī)定
   1998年，在國務(wù)院部門“三定”規(guī)定下發(fā)后，有關(guān)部門和地方對礦泉水、地?zé)崴墓芾砺氊?zé)分工問題存在著不同認(rèn)識，使尚未開始機(jī)構(gòu)改革的地方政府無所適從，社會反映強(qiáng)烈，并影響到一些地方法院對礦泉水、地?zé)崴傻V權(quán)轉(zhuǎn)讓案件的審理。為解決這一問題，經(jīng)中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室、國務(wù)院法制辦公室和國土資源部、水利部協(xié)調(diào)一致，并經(jīng)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同意?，F(xiàn)就礦泉水、地?zé)崴墓芾砺氊?zé)分工問題通知如下：
   （1）國家對水資源實行統(tǒng)一管理。開采已探明的礦泉水、地?zé)崴伤姓鞴懿块T在統(tǒng)一考慮地表水與地下水的資源狀況和生活用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水的實際需要的基礎(chǔ)上，先辦理取水許可證，確定開采限量。水行政主管部門在辦理取水許可證時，只能收取工本費。
   （2）開采礦泉水、地?zé)崴?，用于商業(yè)經(jīng)營的企事業(yè)單位（如礦泉水廠、溫泉賓館、地?zé)犭姀S等），憑取水許可證向地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門登記，辦理相應(yīng)的采礦許可證，并按照水行政主管部門確定的開采限量開采。地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門辦理采礦許可證時，只能收取工本費。
   （3）企事業(yè)單位開采礦泉水、地?zé)崴牟傻V權(quán)使用費和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費，由地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門按照《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費征收管理規(guī)定》征收，并及時全額上繳財政。企事業(yè)單位已經(jīng)繳納礦泉水、地?zé)崴牟傻V權(quán)使用費和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費的，不再繳納水資源費。
   （4）依法轉(zhuǎn)讓礦泉水、地?zé)崴牟傻V權(quán)的，由地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門按照《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》的規(guī)定辦理。
   中央的規(guī)定并沒有解決溫泉資源管理政出多門的問題，反而是固化了溫泉資源開發(fā)過程中多頭管理的部門分割格局。這也為日后溫泉資源管理中頻頻出現(xiàn)無法可依，有法難依的情況埋下了隱患。

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