土地是特色小城鎮(zhèn)在開發(fā)建設(shè)過(guò)程中不可或缺的要素，只留足城鎮(zhèn)發(fā)展空間是不夠的，要以產(chǎn)業(yè)為重 點(diǎn)，明確其重 點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和輔助產(chǎn)業(yè)的土地需求。以首批127個(gè)全國(guó)特色小鎮(zhèn)為例，平均建成區(qū)規(guī)模為6.68平方公里，面積是80%的鎮(zhèn)的兩倍，是縣城建成區(qū)平均面積的一半強(qiáng)，雖然用地?cái)?shù)據(jù)亮眼，但是入選的特色小鎮(zhèn)仍反映建設(shè)用地指標(biāo)是制約城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展的 主要問題。

特色小鎮(zhèn)發(fā)展的土地要素保障是亟待破解的難題。有些小鎮(zhèn)違規(guī)占用永 久基本農(nóng)田、破壞生態(tài)保護(hù)紅線，比如萬(wàn)年縣貴澳農(nóng)旅數(shù)據(jù)小鎮(zhèn)違規(guī)占用農(nóng)用地被除名，也有一些有“房地產(chǎn)傾向”的小鎮(zhèn)以“產(chǎn)業(yè)”名義圈地也已被淘汰，比如?？谑刑绦℃?zhèn)實(shí)際是房地產(chǎn)小區(qū)項(xiàng)目。種種違規(guī)做法，致使中 央及地方收緊政策，嚴(yán)控特色小鎮(zhèn)用地指標(biāo)，大量項(xiàng)目的取地一度陷入停滯。

多年來(lái)，國(guó)家和地方對(duì)特色小鎮(zhèn)的用地政策也給與了積極的探索和有益的嘗試，比如浙江省提出“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)，并提出實(shí)行“點(diǎn)狀布局”的創(chuàng)新模式；湖北省、陜西省實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)；重慶市、福建省專項(xiàng)下達(dá)特色小鎮(zhèn)示范點(diǎn)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)......這些都為特色小鎮(zhèn)的取地用地提供了機(jī)會(huì)。

針對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地配置存在的問題，綠維文旅提出了特色小城鎮(zhèn)土地利用的建議，通過(guò)土地資源集約節(jié)約利用、盤活低效閑置建設(shè)用地等六大對(duì)策，為各地特色小鎮(zhèn)發(fā)展中遇到的土堆難題提供借鑒思路。

為了研究方便，本文根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展邏輯的不同，將特色小城鎮(zhèn)較為籠統(tǒng)的劃分為產(chǎn)業(yè)型和文化旅游型兩大類。并結(jié)合前兩批國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)的土地開發(fā)利用情況，總結(jié)特色小城鎮(zhèn)現(xiàn)狀開發(fā)建設(shè)過(guò)程中土地配置存在的問題及解決對(duì)策。

建設(shè)用地配置存在的問題

（一）人口與用地指標(biāo)不匹配，導(dǎo)致土地集約節(jié)約程度不高

不同類型的特色小城鎮(zhèn)，人口預(yù)測(cè)指標(biāo)和方法不同，因子選取各異，所以對(duì)用地指標(biāo)的配置就會(huì)有差異。但特色小城鎮(zhèn)面臨兩個(gè)明顯的特點(diǎn)，東部沿海地區(qū)小城鎮(zhèn)建成區(qū)規(guī)模普遍較大，而內(nèi)陸地區(qū)小城鎮(zhèn)建成區(qū)規(guī)模普遍較小。根據(jù)中小城市發(fā)展戰(zhàn)略研究院對(duì)首批127 個(gè)國(guó)級(jí)特色小鎮(zhèn)大數(shù)據(jù)（5 個(gè)數(shù)據(jù)缺失）分析，人均建設(shè)用地面積243.75 平方米，指標(biāo)偏高、小鎮(zhèn)建設(shè)用地粗放、土地集約節(jié)約程度不高。即使如此，入選的特色小城鎮(zhèn)普遍反應(yīng)建設(shè)用地指標(biāo)是制約小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展的主要問題。

文化旅游型特色小城鎮(zhèn)面臨的土地問題是總量供給缺失。一般城市土地利用總體規(guī)劃和城市用地指標(biāo)中沒有旅游性質(zhì)用地指標(biāo)配置，按照2012 年1 月1 日起實(shí)施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)要求“用地統(tǒng)計(jì)范圍與人口統(tǒng)計(jì)范圍須一致”，也就是“以當(dāng)?shù)厝丝诖_定用地指標(biāo)”。其中人口規(guī)模是按照區(qū)域常住人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，沒有短期“流動(dòng)人口”用地配給，造成旅游用地指標(biāo)從根源上缺失，難以滿足旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求。

在《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中“旅游用地”沒有分類，也就沒有相應(yīng)指標(biāo)的配置，現(xiàn)有旅游用地基本沿襲“工業(yè)”項(xiàng)目發(fā)展模式，忽略了旅游外向性用地、適度集約用地、普適性用地等特質(zhì)。產(chǎn)業(yè)型特色小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)人口數(shù)量是基于傳統(tǒng)人口規(guī)模預(yù)測(cè)方法來(lái)計(jì)算的，包括帶眷系數(shù)法、生產(chǎn)函數(shù)法、勞動(dòng)力需求預(yù)測(cè)分析法、勞動(dòng)平衡法等。但是新形勢(shì)下，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)人口預(yù)測(cè)會(huì)產(chǎn)生很大偏差，造成土地資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施配置、戰(zhàn)略決策都會(huì)有失誤。

（二）新增用地需求大，保障難度較高

特色小城鎮(zhèn)建設(shè)需要建設(shè)用地，但各省份每年大量的用地指標(biāo)需要投向民生基礎(chǔ)設(shè)施、重大產(chǎn)業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目，結(jié)余指標(biāo)數(shù)量有限，保障特色小城鎮(zhèn)建設(shè)需求的難度較大，而這些問題都是國(guó)家層面的政策控制，各城鎮(zhèn)基本上無(wú)能為力。

國(guó)家及各地方對(duì)新增建設(shè)用地審批權(quán)限越來(lái)越嚴(yán)格，若出現(xiàn)違反規(guī)劃、超計(jì)劃用地，基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任、耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)不落實(shí)，土地節(jié)約集約利用水平低下等情況，將相應(yīng)扣減土地利用年度計(jì)劃中的新增建設(shè)用地指標(biāo)；情節(jié)嚴(yán)重的，在整改到位前，將暫停該地區(qū)新增建設(shè)用地審批。

（三）土地配置結(jié)構(gòu)不合理，規(guī)劃管控力度不足

文化旅游型特色小城鎮(zhèn)，普遍存在建筑密度和容積率較低，公共設(shè)施用地配置不完善，綠化用地占比較小等結(jié)構(gòu)不合理、利用效能低下的問題。

產(chǎn)業(yè)型特色小城鎮(zhèn)，存在著“多圈少建、圈而慢建”等現(xiàn)象，其粗放、低效利用土地形式較為嚴(yán)峻。一些特色小城鎮(zhèn)不遵照上位規(guī)劃指導(dǎo)性，盲目要求政府新增建設(shè)指標(biāo)，使得總體規(guī)劃失去管制作用。

（四）存量用地規(guī)模大，但未高效盤活利用

如上所述，新增建設(shè)用地指標(biāo)報(bào)批難度大，報(bào)批成本越來(lái)越高，報(bào)批周期較長(zhǎng)，涉及征地、拆遷、補(bǔ)償、安置等一系列問題。而城鎮(zhèn)中存在很多閑置土地、廢舊用地和工業(yè)廠房可以直接盤活利用，但一些特色小城鎮(zhèn)沒有合理利用存量資源，導(dǎo)致很多低效土地荒廢。

（五）土地供后監(jiān)管存“盲區(qū)”

一些產(chǎn)業(yè)型特色小城鎮(zhèn)土地出讓后，企業(yè)僅投資興建了部分區(qū)域，其余部分則閑置或搭蓋簡(jiǎn)易建筑物，這樣企業(yè)就可以利用土地向銀行抵押融資，甚至通過(guò)大規(guī)模“囤地”，以待城市擴(kuò)展，工業(yè)土地用途變更，實(shí)現(xiàn)土地“增值收益”。土地供應(yīng)后，用的合理不合理，是否達(dá)到集約節(jié)約要求，國(guó)土部門“鞭長(zhǎng)莫及”。

（六）土地利用政策針對(duì)性弱

國(guó)家層面針對(duì)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)制定了4 條支持政策：一是規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；二是建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵(lì)機(jī)制，允許存量土地使用權(quán)人在不違反法律法規(guī)、符合相關(guān)規(guī)劃的前提下，按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)后對(duì)土地進(jìn)行再開發(fā)；三是因地制宜推進(jìn)低丘緩坡地開發(fā)；四是完善集體建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用流轉(zhuǎn)機(jī)制。盡管政策發(fā)揮了積極有效的作用，但也存在政策普適性較強(qiáng)而針對(duì)性不足的問題。

特色小城鎮(zhèn)土地利用對(duì)策建議

（一）土地資源集約節(jié)約利用

集中土地有限資源，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，可通過(guò)四方面實(shí)現(xiàn)土地集約節(jié)約利用：

一，科學(xué)合理的人口預(yù)測(cè)是正確配置產(chǎn)業(yè)設(shè)施和旅游服務(wù)設(shè)施的前提，可避免用地規(guī)模浪費(fèi)，另外應(yīng)積極打造設(shè)施資源共建共享。

二，加強(qiáng)用地計(jì)劃管理和指標(biāo)控制，可依情況適當(dāng)提高建筑密度和容積率。

三，發(fā)揮地價(jià)的調(diào)控作用。促進(jìn)土地集約利用水平的提高，以地價(jià)為杠桿，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)監(jiān)管調(diào)控。

四，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用耕地的控制力度。建立農(nóng)用耕地保護(hù)區(qū)，加大力度建設(shè)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，治理中、低產(chǎn)量耕地，間接提高土地利用率，從而達(dá)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的節(jié)約集約利用。

（二）優(yōu)化配置土地利用空間

土地配置的目的是把一定土地利用方式與土地適宜性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行適當(dāng)比配，優(yōu)化是在土地利用現(xiàn)狀基礎(chǔ)上進(jìn)行目標(biāo)優(yōu)化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效益優(yōu)化。

一，針對(duì)產(chǎn)業(yè)型特色小城鎮(zhèn)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)與用地的空間協(xié)同，打造順暢的上下游產(chǎn)業(yè)鏈，并在空間上實(shí)現(xiàn)科學(xué)布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約；產(chǎn)業(yè)選擇上注重消耗能源較少的項(xiàng)目，糾正工業(yè)用地規(guī)模過(guò)大、產(chǎn)業(yè)定位不清晰問題。特別是中西部地區(qū)從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)推進(jìn)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)布局，走少而特、少而精、少而專的發(fā)展之路，避免過(guò)度追求數(shù)量目標(biāo)和投資規(guī)模。

二，合理調(diào)整建設(shè)用地比例結(jié)構(gòu)。控制生產(chǎn)用地、保障生活用地、增加生態(tài)用地。

（三）盤活低效閑置建設(shè)用地

針對(duì)新增建設(shè)指標(biāo)保障性難的問題，全力推動(dòng)低效用地再開發(fā)工作，放寬低效用地盤活政策的管控，提高存量土地利用率，將雞肋土地變黃金地。

目前福建省特色小鎮(zhèn)用地政策規(guī)定，對(duì)工礦廠房、倉(cāng)儲(chǔ)用房進(jìn)行改建及利用地下空間，提高容積率的，可不再補(bǔ)繳土地價(jià)款差額；河南省鼓勵(lì)社會(huì)資本參與鎮(zhèn)區(qū)廢舊廠房改造和荒地、廢棄地開發(fā)利用以及低效用地再開發(fā)；杭州累計(jì)15萬(wàn)畝土地新生，變低效用地為雙創(chuàng)樣板。

（四）嚴(yán)控土地房地產(chǎn)化傾向

嚴(yán)控地產(chǎn)化可采取三方面措施。一是合理控制住宅用地比例，根據(jù)常住人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口規(guī)劃的合理預(yù)測(cè)，確定住宅用地總量，在拿地平衡上，產(chǎn)業(yè)用地與住宅用地比例一般可按5 ∶ 5 或者6 ∶ 4 配比來(lái)平衡，即從土地供給環(huán)節(jié)控制房地產(chǎn)過(guò)度開發(fā)；二是對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容、盈利模式和后期運(yùn)營(yíng)方案進(jìn)行重點(diǎn)把關(guān)，防止“以產(chǎn)業(yè)之名，行地產(chǎn)之實(shí)”。

除此之外，每個(gè)特色小城鎮(zhèn)必須詳細(xì)公開規(guī)劃信息、招商信息、產(chǎn)業(yè)信息、運(yùn)營(yíng)信息，以便社會(huì)監(jiān)督；三是有完善的退出機(jī)制，定期明察暗訪，防止已經(jīng)獲得特色小鎮(zhèn)稱號(hào)的后期轉(zhuǎn)向地產(chǎn)開發(fā)。

（五）制定靈活的用地政策

在國(guó)家對(duì)特色小城鎮(zhèn)土地支持政策之外，各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際現(xiàn)狀積極探索土地用地政策，進(jìn)行靈活創(chuàng)新，加大盤活低效存量建設(shè)用地。探索城鄉(xiāng)用地增減掛鉤和集體土地流轉(zhuǎn)和租賃，鼓勵(lì)集體建設(shè)用地以使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃等方式，有序進(jìn)行農(nóng)家樂、牧家樂、家庭旅館、農(nóng)莊旅游等開發(fā)項(xiàng)目試點(diǎn)。在拿地平衡上，可探索住宅、產(chǎn)業(yè)用地捆綁出讓。

佛山南海作為我國(guó)集體用地改革的試驗(yàn)區(qū)，在很多實(shí)施途徑上都可為特色小鎮(zhèn)拿地提供借鑒。根據(jù)南海“53 號(hào)文”探索實(shí)施的“混合功能出讓”的新供地方式，連片的工業(yè)區(qū)、村集體工業(yè)園區(qū)可在規(guī)劃的引領(lǐng)下，允許部分土地在符合環(huán)保要求、安全生產(chǎn)要求下，探索商住混合工業(yè)的用地功能，即通過(guò)住宅用地與產(chǎn)業(yè)用地捆綁拿地的方式，來(lái)獲取住宅用地。允許通過(guò)借用、租用現(xiàn)狀空閑土地的形式，拆除部分破舊住宅，打造多處綠地廣場(chǎng)。允許部分小鎮(zhèn)將開敞空間、綠地廣場(chǎng)、非硬化地面的閑置空間等類型用地納入非建設(shè)用地管理，通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)騰挪，平衡特色小城鎮(zhèn)土地指標(biāo)。

從2015年起，浙江省在全國(guó)率先探索“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)，在“零占耕地、少占農(nóng)用地，充分利用山坡地”前提下，實(shí)行“依山就勢(shì)、點(diǎn)狀布局、垂直開發(fā)”，建成了一批“房在林中、園在山中”的生態(tài)型村鎮(zhèn)和旅游度假村，節(jié)省建設(shè)用地指標(biāo)2萬(wàn)畝。“坡地村鎮(zhèn)”也讓地理位置本不占優(yōu)的村鎮(zhèn)，通過(guò)巧借山水，手握跨越發(fā)展的“金鑰匙”，變道走上了農(nóng)旅融合的高速路。比如浙江吳興西部的妙西境內(nèi)全部是丘陵山地，交通不便、開發(fā)成本過(guò)高，2015年至2018年初，妙西一口氣申報(bào)了9個(gè)“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目。

（六）加強(qiáng)政府土地監(jiān)督管控

特色小城鎮(zhèn)土地開發(fā)應(yīng)堅(jiān)持規(guī)劃先行、多規(guī)融合，生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”。開發(fā)建設(shè)過(guò)程中以鎮(zhèn)、村土地利用規(guī)劃為依據(jù)，發(fā)揮其引導(dǎo)和管控作用，針對(duì)特色小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的5條基本輪廓線，即生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、小鎮(zhèn)開發(fā)邊界線、建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€和小鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界線進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃管控。

政府在規(guī)劃管控上要適度合理，不能制定所謂行政命令，不能人為確定指標(biāo)，而是要通過(guò)改革來(lái)創(chuàng)造權(quán)利分配的機(jī)會(huì)，運(yùn)用價(jià)格機(jī)制調(diào)控土地。政府督查機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)動(dòng)態(tài)巡查，建立集約節(jié)約用地責(zé)任機(jī)制，批前、批中、批后要全面跟蹤監(jiān)督檢查，實(shí)施全程監(jiān)管。

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