法律上的概念不同于純情理論概念,納入法律規(guī)范和調(diào)整的內(nèi)容必須是社會中亟須規(guī)范和調(diào)整的事項,而且是一部特定的法律有能力完成的任務(wù),絕不能照抄照搬有關(guān)國際組織的所謂“權(quán)威”定義,畢竟中國有自己的特殊國情。因此,界定清楚“旅游”的概念應(yīng)當(dāng)作為修改旅游法草案的首要工作。

制定旅游法,在我國是一項填補法律空白的立法活動,其重要性、現(xiàn)實意義和歷史意義都不言而喻,因而備受關(guān)注。要制定一部滿足社會現(xiàn)實需要,系統(tǒng)規(guī)范和調(diào)整我國全部旅游活動和旅游法律關(guān)系,切實保障游客和旅游經(jīng)營者及其他相關(guān)各方的合法權(quán)益,促進中國旅游事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的旅游法,對立法者是一個嚴峻挑戰(zhàn)。

那么,我國旅游立法的關(guān)鍵問題都有哪些呢?有人說,規(guī)劃、管理、安全,一個都不能少。當(dāng)然這是就宏觀而言的。如果從微觀和具體環(huán)節(jié)上講,旅游法規(guī)范和調(diào)整的范圍更為廣泛,包括諸如旅游合同訂立、運輸服務(wù)、導(dǎo)游服務(wù)、旅游者權(quán)益保護等在內(nèi)的許多內(nèi)容都不能遺漏,這都毫無疑問。不過,它們都有一個最基本的前提,那就是恰當(dāng)界定旅游的概念,正確劃定旅游的范圍。因為這是旅游法為旅游各方設(shè)定權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ),否則旅游法規(guī)定的全部制度、措施和保障都會淪為空中樓閣。

關(guān)于這個問題,全國人大常委會在審議這部法律草案過程中,委員們已經(jīng)提出了不同意見。不少委員建議科學(xué)界定旅游的內(nèi)涵,明確劃定旅游的外延,從而讓法律便于遵守和執(zhí)法(8月29日《檢察日報》)。我們完全贊同這些意見。旅游立法決不能像現(xiàn)在這樣“跑馬圈地”,規(guī)范和調(diào)整的范圍過于寬泛是旅游法不能承受之重。

據(jù)報道,草案第二條對“旅游”概念的描述是,“自然人為休閑、娛樂、游覽、度假、探親訪友、就醫(yī)療養(yǎng)、購物、參加會議或從事經(jīng)濟、文化、體育、宗教活動,離開常住地到其他地方,連續(xù)停留時間不超過12個月,并且主要目的不是通過所從事的活動獲取報酬的行為”。按照漢語語法進行理解,這個“旅游”概念無所不包,幾乎涵蓋了現(xiàn)代人的全部工作、生活、學(xué)習(xí)和休閑活動,等于把一個自然人的全部活動都納入到旅游法的規(guī)范和調(diào)整范圍。這顯然既不符合社會實際,也不符合法律實際。一方面,一部無所不包的旅游法讓其他法律如何自處；另一方面,一部旅游法不可能也無力承受如此繁重的任務(wù)。

道理很簡單,將“開會”、“看病”都歸入旅游,其中涉及的各項活動和各種法律關(guān)系,豈是旅游法能夠規(guī)范和調(diào)整的?更不是旅游主管部門能夠包攬一切,完成監(jiān)管任務(wù)的。不可否認,當(dāng)前的許多會議都暗含一些旅游活動,甚至成為公職人員腐敗的重要通道。但要防止借會議之名公款旅游,決不是旅游法能夠規(guī)范和防止的。從性質(zhì)和宗旨上看這部法律根本不可能規(guī)定這些反腐內(nèi)容,否則就會不倫不類。至于會議過程中的公款旅游問題,主要靠規(guī)范和調(diào)整公款支付和監(jiān)管的預(yù)算法等相關(guān)法律來完成。當(dāng)然,對于已經(jīng)出現(xiàn)的公務(wù)活動委托旅行社代理的情形,是否能夠?qū)⑵渫耆珰w入旅游活動,也不能因為旅行社的參與而一概而論。

需要指出的是,草案第二條的“旅游”概念,在文字表述上問題很多。一是邏輯不清；二是缺乏核心詞；三是未能揭示旅游的本質(zhì)。把旅游的目的和手段當(dāng)成旅游本身,致使內(nèi)涵不清、外延不明,結(jié)果把根本與“旅游”風(fēng)馬牛不相及的開會、看病、購物、經(jīng)營、演出、比賽及參拜等活動都歸入其中,讓人難以理解。必須認識到,法律上的概念不同于純情理論概念,納入法律規(guī)范和調(diào)整的內(nèi)容必須是社會中亟須規(guī)范和調(diào)整的事項,而且是一部特定的法律有能力完成的任務(wù),絕不能照抄照搬有關(guān)國際組織的所謂“權(quán)威”定義,畢竟中國有自己的特殊國情。因此,界定清楚“旅游”的概念應(yīng)當(dāng)作為修改旅游法草案的首要工作。  

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