近年來，黨中央、國務院高度重視農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。連續(xù)3年的中央一號文件都對此作出明確要求。為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供量身定做的用地保障政策，早已提上議事日程。

面對迫切的現(xiàn)實需求，2017年中央一號文件進一步明確提出“探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機制”，要求完善農(nóng)業(yè)用地政策，積極支持農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲等設施建設，重點支持鄉(xiāng)村旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。

2017年4月，國家發(fā)展改革委會同有關部門建立了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展部門協(xié)同推進機制，并明確將“研究提出保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的政策意見”作為年度重點工作，由國土資源部和國家發(fā)展改革委落實。

在這一背景下，《通知》應運而生，旨在主動作為、綜合施策、落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，完善農(nóng)村土地用途管制，做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合用地保障，滿足農(nóng)村各類新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項目用地需求，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合用地保障，政策性強、涉及面廣，為確保文件“實用”“管用”，國土資源部多次進行實地調研，并以函調方式對全國31個?。▍^(qū)、市）進行了摸底調查。充分梳理總結地方需求和成功經(jīng)驗，確保新政有新內容、能夠解決具體問題，能夠對農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展發(fā)揮促進作用。

土地利用總體規(guī)劃，是優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源、統(tǒng)籌協(xié)調農(nóng)村用地空間與布局的核心手段?！锻ㄖ访鞔_提出“發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的引領作用”“因地制宜編制村土地利用規(guī)劃”，并圍繞計劃指標安排給出了有針對性的政策紅利。

規(guī)劃方面，充分適應農(nóng)村地區(qū)地域廣闊、布局分散的特點，發(fā)揮規(guī)劃統(tǒng)籌作用，允許預留少量（不超過5%）規(guī)劃建設用地指標，用于零星分散的單獨選址農(nóng)業(yè)設施、鄉(xiāng)村旅游設施等建設?？紤]到各地自然條件和產(chǎn)業(yè)特點差異較大，《通知》提出由省級國土資源主管部門制定用地控制標準，加強規(guī)劃實施監(jiān)管。

2017年中央一號文件明確，將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例用于支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展?！锻ㄖ氛J真落實中央精神，要求安排一定比例年度土地利用計劃，專項支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

同時為了鼓勵盤活存量建設用地，《通知》明確對利用存量建設用地進行農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、物流倉儲、產(chǎn)地批發(fā)市場等項目建設或用于小微創(chuàng)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的市、縣地區(qū)，有關地方可給予新增建設用地計劃指標獎勵。

需要明確的是，保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并不意味著要在農(nóng)村實行規(guī)模擴張，大量增加新增建設用地。農(nóng)村的發(fā)展，必須堅持底線思維，確保農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展在不占用永久基本農(nóng)田、不突破建設用地規(guī)模、不破壞生態(tài)環(huán)境和人文風貌的前提下開展。

按照黨的十九大提出的“優(yōu)化存量資源配置，擴大優(yōu)質增量供給”要求，做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，應立足現(xiàn)有農(nóng)村用地規(guī)模和布局的優(yōu)化。對此，《通知》提出了統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項土地利用活動，優(yōu)化耕地保護、村莊建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護等用地布局。在規(guī)劃實施手段上，充分利用土地綜合整治平臺，加大整治力度，引導農(nóng)田集中連片、建設用地集約緊湊，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展。

設施農(nóng)業(yè)是農(nóng)村發(fā)展新動能轉換的重要手段，也是農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的內容之一，符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向。然而，設施農(nóng)用地形態(tài)布局分散、使用周期短、類型界定模糊，也是管理難點。近年來，設施農(nóng)用地利用方面出現(xiàn)了一些新問題、新情況，突出表現(xiàn)為：現(xiàn)有設施農(nóng)用地范圍難以滿足實際發(fā)展需要，一些地方借設施農(nóng)用地名義違法用地。

針對上述問題，《通知》進一步擴大了設施農(nóng)用地范圍，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的配套設施由“規(guī)?；Z食生產(chǎn)”延伸為“規(guī)模經(jīng)營必須興建”范疇。如蔬菜種植等農(nóng)作物種植園的看護類管理房用地，臨時性烤煙等農(nóng)產(chǎn)品晾曬、臨時存儲、分揀包裝等初加工設施用地。通過進一步優(yōu)化設施農(nóng)用地范圍，促進依托農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)融合和農(nóng)業(yè)發(fā)展。

同時，針對一些地方“鉆政策空子”、借設施農(nóng)用地名義實施違法用地的行為，《通知》在擴大設施農(nóng)用地范圍的同時，進一步從三方面強化了用地監(jiān)管：

做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障，須綜合施策、多管齊下。當務之急，國土資源管理部門應從三方面著力做好政策執(zhí)行保障工作。