土地是農(nóng)民的主要財(cái)富，無論是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)生產(chǎn)、商貿(mào)服務(wù)、休閑農(nóng)業(yè)還是農(nóng)民的居住，都需要附著在土地上。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施繞不開土地的獲取。“三塊地”改革試點(diǎn)工作開展3年來，取得了諸多成效，2018年是“三塊地”改革的收官之年，也是鄉(xiāng)村振興的起始之年，土地問題必將成為熱點(diǎn)中的焦點(diǎn)。綠維文旅在深入研究土地各項(xiàng)政策的基礎(chǔ)上，梳理了目前有關(guān)農(nóng)用地與建設(shè)用地的獲取方式與利用底線。

長期以來，我國實(shí)行城鄉(xiāng)二元化的土地制度，農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體所有，屬于集體土地。集體土地不同于國有土地，在土地的轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等方面有諸多限制，這也逐漸成為了農(nóng)村發(fā)展的桎梏。從2015年開始，國家開展了農(nóng)村承包地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地以及宅基地的“三塊地”改革試點(diǎn)工作，希望通過試點(diǎn)的先試先行，能夠?yàn)檗r(nóng)村土地問題的解決找到方向與道路。3年以來，這一改革已經(jīng)取得了諸多成效，北京大興、天津薊縣、浙江德清和義烏等地也出現(xiàn)了一些值得推廣與借鑒的模式。

一、鄉(xiāng)村土地的可利用類型及利用底線

(一)鄉(xiāng)村土地的可利用類型

集體土地包括屬于集體所有的農(nóng)用地、未利用地以及集體建設(shè)用地3種類型。國家鼓勵(lì)以上用地類型開發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工流通、商貿(mào)服務(wù)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村雙創(chuàng)等項(xiàng)目。

1、集體農(nóng)用地

農(nóng)用地是指用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、牧草地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、坑塘水面等。我國實(shí)行嚴(yán)格的農(nóng)用地保護(hù)措施，嚴(yán)格管控農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，嚴(yán)守耕地紅線。按目前統(tǒng)計(jì)，我國有農(nóng)民承包耕地13億畝，其他類型農(nóng)用地25.7億畝。

2、集體建設(shè)用地

集體建設(shè)用地包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。按照目前統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)村擁有宅基地2億畝，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地0.5億畝，宅基地是農(nóng)村土地改革的重中之重。

農(nóng)村集體建設(shè)用地分類

宅基地及依附其上的房屋是農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)，但一直以來，農(nóng)民的房屋沒有產(chǎn)權(quán)，既不能轉(zhuǎn)讓，也不能抵押，大量“資產(chǎn)”沉睡，財(cái)產(chǎn)性收入無從談起。另外，目前我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)非常緊張，但是在農(nóng)村卻存在著驚人的浪費(fèi)現(xiàn)象。資源要素在城鄉(xiāng)之間的對等流轉(zhuǎn)成為農(nóng)村改革及鄉(xiāng)村振興的命脈。最近兩年在試行的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革等措施，正在加速實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的對等，也為鄉(xiāng)村建設(shè)用地的取得提供了更多的途徑與法律依據(jù)。

擴(kuò)展閱讀：

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶認(rèn)為：宅基地改革是各方面很關(guān)心、決策層又非常謹(jǐn)慎的一個(gè)問題，這兩年的中央一號(hào)文件可以看出矛盾的心態(tài)，一方面要放活，另一方面要有很多底線，要加大宅基地改革的力度，讓宅基地使用權(quán)不流轉(zhuǎn)的同時(shí)又能夠讓資本進(jìn)來，要尋找這個(gè)平衡點(diǎn)。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展中心原副主任喬潤令認(rèn)為：農(nóng)村集體建設(shè)用地政策經(jīng)歷了這幾年的調(diào)整，有了實(shí)質(zhì)性的重大突破，最關(guān)鍵的是宅基地。因?yàn)檎貙儆谵r(nóng)村建設(shè)用地，農(nóng)地永遠(yuǎn)是農(nóng)地，不能改變用途的。2018年中央一號(hào)文件的亮點(diǎn)就是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、適度放活宅基地使用權(quán)，農(nóng)民能以出租、合作等方式盤活利用空間宅基地的使用權(quán)，城市工商資本可以下鄉(xiāng)合作開發(fā)宅基地的使用權(quán)，這也是文旅產(chǎn)業(yè)土地利用的新空間。在鄉(xiāng)村振興的背景下，農(nóng)村集體建設(shè)用地是未來用地的新領(lǐng)域，是絕大多數(shù)田園綜合體、特色小鎮(zhèn)用地的最新領(lǐng)域，也是最可發(fā)揮的領(lǐng)域。宅基地新政策及其后續(xù)融資政策的完善，也將為城市資本的下鄉(xiāng)開辟道路。

3、未利用地

未利用地是指除農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，主要包括荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖等。隨著用地指標(biāo)的吃緊，國家出臺(tái)了系列政策鼓勵(lì)未利用地的有效利用，并對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)給予一定補(bǔ)貼。未利用地一般可以通過承包、租賃或拍賣獲得使用權(quán)，然后進(jìn)行治理。但對一些條件差、群眾單戶治理有困難的“四荒”，可先由集體經(jīng)濟(jì)組織作出規(guī)劃并完成初步治理后，再流轉(zhuǎn)給個(gè)人。

(二)鄉(xiāng)村土地的利用底線

我國在農(nóng)村土地制度改革上，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。按照規(guī)定，一般建設(shè)項(xiàng)目不得占用永久基本農(nóng)田，不得超越土地利用規(guī)劃，嚴(yán)禁隨意擴(kuò)大設(shè)施農(nóng)用地范圍。

鄉(xiāng)村土地的獲取是進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的首要步驟。從項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)所需要的土地類型來看，主要包括農(nóng)用地的獲取及建設(shè)用地的獲取。農(nóng)用地主要用來進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，建設(shè)用地上主要進(jìn)行二產(chǎn)加工以及商貿(mào)、旅游、養(yǎng)老、倉儲(chǔ)、物流等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二、如何獲取農(nóng)用地

(一)通過土地轉(zhuǎn)讓

即在發(fā)包方(一般為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織)同意的前提下，與土地承包人簽訂土地轉(zhuǎn)讓合同協(xié)議，獲得其所擁有的未到期土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)。

(二)通過土地租賃

即在與土地承包人或土地經(jīng)營人進(jìn)行洽談磋商的基礎(chǔ)上，以承租的方式，簽訂土地租賃合同協(xié)議，獲得一定期限的土地經(jīng)營權(quán)，并按一定方式付給出租方實(shí)物或貨幣。

(三)通過土地作價(jià)入股

即在自愿聯(lián)合的基礎(chǔ)上，土地權(quán)利人與投資者簽訂土地入股(股份合作)合同，將自身擁有的土地使用權(quán)和投資者的投資共同組成一個(gè)公司或經(jīng)濟(jì)實(shí)體，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

三、如何獲取建設(shè)用地

(一)通過土地征收

土地征收的對象主要有集體農(nóng)林用地與集體建設(shè)用地。這一模式的實(shí)施者一般為國家，土地征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地后，企業(yè)可通過正常的招拍掛獲得土地的使用權(quán)。但目前我國土地征收的范圍在不斷縮小，征收的程序在不斷的規(guī)范化。

(二)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市(目前僅限于試點(diǎn)地區(qū))

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括工礦倉儲(chǔ)用地、商服用地、旅游用地等。2015年集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與農(nóng)村土地征收、宅基地制度改革共同進(jìn)入試點(diǎn)階段，這一次改革，提出在堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)不變的情況下，賦予其通過出讓、租賃、入股等方式，使得使用權(quán)通過有償方式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移的行為能力，從而與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

(三)宅基地入市(目前僅限于試點(diǎn)地區(qū))

宅基地制度改革是三塊地改革中進(jìn)展最慢的，也是最艱難的。根據(jù)這兩三年各試點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，有效利用宅基地的方式主要有四種：第一，通過使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓與出租。第二，通過村莊整治、宅基地有償退出等措施，產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)，利用“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，調(diào)整入市。第三，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。第四，利用一些特殊政策的規(guī)定。

宅基地“三權(quán)分置”

宅基地入市后的用途要嚴(yán)格把控。中央農(nóng)辦主任韓俊強(qiáng)調(diào)，宅基地三權(quán)分置不是讓城里人到農(nóng)村買房置地，而是要使農(nóng)民的閑置住房成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的載體。

(四)四荒地利用

近幾年一系列政策的支持，使得四荒地(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)成為市場爭取利用的對象。包括鼓勵(lì)利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè);支持使用未利用地、廢棄地、邊遠(yuǎn)海島等土地建設(shè)旅游項(xiàng)目。在各地出臺(tái)的關(guān)于特色小鎮(zhèn)的土地支持政策中，也常見到“充分利用低丘緩坡、灘涂資源”的政策指向。

本文關(guān)鍵字：鄉(xiāng)村振興 查看更多