旅游用地問題長期受到各界重視與關(guān)注，而近兩年鄉(xiāng)村旅游項目的用地難也一直是行業(yè)熱點。從事文旅項目投資的企業(yè)如果按照正常流程，用地要走“招拍掛”，且以每畝幾十萬元的拆舊復(fù)墾費為標準，動輒上千萬。成本高、耗時長的用地指標審批程序，令項目的進度受到影響。與此同時，傳統(tǒng)的供地方式，無法解決鄉(xiāng)村供地、農(nóng)地轉(zhuǎn)用、占補平衡指標等問題，鄉(xiāng)村文旅項目難以落地，且對資金要求往往過高，投資方望而卻步。

在這種形勢下，“點狀供地”的土地政策應(yīng)運而生。

“點狀供地”是什么？

點狀供地是一種新出臺的土地獲取方式，點狀是相對于原來的片狀而言。（舉個例子，如果開發(fā)商按照“片狀供地”從政府手里買了一塊地，面積1萬㎡，容積率是2，那么開發(fā)商只能建造不超過2萬㎡的建筑。）而點狀供地則是將項目用地區(qū)分為永久性建設(shè)用地和生態(tài)保留用地，其中永久性建設(shè)用地建多少供多少，剩余部分可只征不轉(zhuǎn)，按租賃、劃撥、托管等方式供項目業(yè)主使用。通俗點說，就是在一大片土地上，用多少土地指標，算多少容積率，通過散點或者帶狀供給建筑用地，而其他周邊土地可以通過租賃的方式獲得。

為什么要搞“點狀供地”？

從現(xiàn)在的客觀條件來看，片狀供地的方式在農(nóng)村操作起來困難重重。

第一，在鄉(xiāng)村休閑項目中，傳統(tǒng)整片式供地方式，由于項目占地較大，用地多，容積率低，政府供地緊張，以及農(nóng)轉(zhuǎn)用、占補平衡指標等問題，使得項目難以落地。

第二，鄉(xiāng)村旅游項目，一般出于環(huán)境和景觀營造的角度考慮，設(shè)施設(shè)計屬于較小型且分散，按傳統(tǒng)的成片用地的供給方式，會造成很大的土地浪費，對于開發(fā)商和政府雙方而言，片狀供地都不劃算。

第三，傳統(tǒng)供地方式對資金要求過高，而鄉(xiāng)村旅游項目資金回報期又較長，投資方再有錢也難免感到猶豫和吃力。因此，點狀供地更符合現(xiàn)實情況，有利于鄉(xiāng)村休閑項目的發(fā)展。

第四，點狀供地更有利于盤活土地資產(chǎn)。幾乎每個項目都會留下“土地邊角料”，點狀供地可將這些土地推向市場，盤活土地再利用，釋放土地管理壓力，及時回籠土地成本，適當(dāng)補充財政性收入。

第五，按照之前的經(jīng)驗來看，資本下鄉(xiāng)的投資商，更多的是和村集體或者村民打交道、做生意，因此不可避免的出現(xiàn)抵押融資困難、農(nóng)戶毀約等問題，和村民的糾紛也常常使項目半途流產(chǎn)，而點狀供地則通過先進行轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，后通過公開出讓方式獲取，因而所建項目具有產(chǎn)權(quán)，避免了和村民產(chǎn)生糾紛的問題，確保了項目投資的可靠性。

哪些省市出臺了“點狀供地”的相關(guān)政策？

2018年年初，海南省人民政府《關(guān)于進一步加強土地宏觀調(diào)控提升土地利用效益的意見》中提出，積極探索在百鎮(zhèn)千村、共享農(nóng)莊以及其他旅游項目設(shè)施建設(shè)中，主體項目周邊用地保持原貌的情況下，采取分散化塊、點狀分布的方式“點狀供地”，進一步提升土地利用的精細化、精準化、集約化程度。

2018年6月30日，浙江省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的若干意見》以下簡稱（《意見》）。《意見》中明確指出“實行點面結(jié)合、差別供地”，即開發(fā)建設(shè)項目實行項目區(qū)供地，項目區(qū)為單個地塊的，按建設(shè)地塊單個供地；項目區(qū)位多個地塊的，按建設(shè)地塊組合供地。

2018年7月27日，廣東省政府出臺的《廣東省促進全域旅游發(fā)展實施方案》（下稱《方案》），對旅游用地方面提供了政策扶持，意在解決廣東在旅游用地上面臨的普遍問題?！斗桨浮访鞔_，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法依規(guī)盤活利用空閑農(nóng)房和宅基地，改造建設(shè)民宿、創(chuàng)客空間等場所，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以預(yù)留部分規(guī)劃建設(shè)用地指標（不超過5%）用于零星分散單獨選址的鄉(xiāng)村旅游設(shè)施建設(shè)，對鄉(xiāng)村旅游項目中屬于新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的用地，以及符合精準扶貧等政策要求的民生用地所需指標，可從省新增建設(shè)用地指標中統(tǒng)籌解決。這一政策的提出，既鼓勵農(nóng)村主動參與到旅游項目中來，又為新業(yè)態(tài)提供了用地保障。比如，民宿的建設(shè)，就可以參照這一用地政策。

2018年10月吉林省旅發(fā)委發(fā)布“冰雪令”，包含土地政策、扶持政策、獎勵政策、惠民政策等7項務(wù)實舉措，其中在土地政策中尤其提到，凡投資鄉(xiāng)村旅游項目，符合各類規(guī)劃的，可實現(xiàn)“點狀供地”；凡投資文化旅游項目，可采取先租后讓的方式取得土地使用權(quán)；不屬于永久性建筑的項目，只要與原土地使用人協(xié)商一致后，可直接建設(shè)項目，不需辦理建設(shè)用地手續(xù)。

除以上提到的海南省、浙江省、廣東省、吉林省外，安徽省、重慶市、四川省部分地區(qū)也先后出臺相關(guān)政策支持“點狀供地”模式的落地執(zhí)行。

目前有哪些先行案例？

在政策支持的背景下，不少地區(qū)已突破性采取“點狀用地”方式為休閑旅游項目落地謀出路，造就了杭州莫干山裸心堡、寧波九龍湖度假村、重慶歸原小鎮(zhèn)等一批優(yōu)秀的旅游休閑項目。

莫干山裸心堡

例如，浙江德清莫干山裸心堡項目采取“點狀供地、垂直開發(fā)”的方式，將項目用地分為永久性建設(shè)用地和生態(tài)保留用地，其中永久性建設(shè)用地建多少供多少，剩余部分可以只征不轉(zhuǎn)，以租賃、劃撥、托管等方式供項目業(yè)主使用。裸心堡僅新增建設(shè)用地12畝，其余八成的建筑是租用當(dāng)?shù)剞r(nóng)房改造而成，園區(qū)內(nèi)的200多畝山林，從村民手中流轉(zhuǎn)，保持原貌，大大節(jié)約了用地指標。

裸心堡室內(nèi)空間

除了有名的莫干山裸心堡項目外，重慶武隆的“歸原小鎮(zhèn)”項目也是一個典型：項目總占地面積1163畝，實際建筑面積6.2萬方，容積率0.88，建筑密度40%。項目主要包括36棟民宿建筑，其中25棟為新建民宿，11棟由原空置農(nóng)房改造而來。農(nóng)房改造用于山里工作室、接待中心、茶室、民宿、青年旅社和農(nóng)事體驗工作坊等。

歸原小鎮(zhèn)選點布局

針對這個項目特殊性來講，像其他旅游小鎮(zhèn)一樣，歸原小鎮(zhèn)項目前期也遭遇供地難、不符合規(guī)劃、不預(yù)立項的問題，后來依據(jù)“點狀用地”模式，按照項目建筑物占地面積、建筑半間距范圍及必要的環(huán)境用地進行點狀規(guī)劃、點狀報批、點狀供地，不僅極大的減少了土地占用指標，解決了項目用地問題，同時減輕了投資方的資金壓力。而且，被征收農(nóng)房戶主將農(nóng)房周邊的耕地、林地等分別以600元/畝·年和150元/畝·年的租金租賃給項目方，用于農(nóng)事相關(guān)項目打造，租賃期為12年，農(nóng)民每年獲取租金收益，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民也參與到歸原小鎮(zhèn)的運營和建設(shè)工作中，提供了大量了就業(yè)崗位，改善了生活居住條件。

歸原小鎮(zhèn)室內(nèi)空間

總體來看，“點狀供地”是一項創(chuàng)新舉措，也是在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、盤活農(nóng)村閑置房屋、促進農(nóng)民增收、助推鄉(xiāng)村振興等方面的新嘗試。至于在后續(xù)發(fā)展和執(zhí)行的過程中會相繼帶來哪些紅利或負面影響，讓我們拭目以待。

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