對一項公共政策及其效應(yīng)的分析和評判，應(yīng)當(dāng)建立在客觀、公正的基準之上。這里，一個重要的基準是"公共政策中性"，即公共政策應(yīng)當(dāng)面向并對接公共利益，以惠及廣大人民群眾，而不是僅僅惠及一部分群體或一部分行業(yè)，更不是在一部分群體或行業(yè)獲益的同時，使另一部分群體或行業(yè)受損

我們度過了第一個小客車免收高速公路通行費的長假。對"高速路節(jié)假日免費"政策以及因免費而生的種種現(xiàn)象，從中秋節(jié)即長假第一天起，贊揚的、批評的便各執(zhí)一詞，好不熱鬧。

筆者以為，對一項公共政策及其效應(yīng)的分析和評判，應(yīng)當(dāng)建立在客觀、公正的基準之上。這里，一個重要的基準是"公共政策中性"，即公共政策應(yīng)當(dāng)面向并對接公共利益，以惠及廣大人民群眾，而不是僅僅惠及一部分群體或一部分行業(yè)，更不是在一部分群體或行業(yè)獲益的同時，使另一部分群體或行業(yè)受損。

誰會受益？誰會受損？

"高速路節(jié)假日免費"的直接獲益者是自駕車和公車的車主，盡管公車對是否收費并不敏感，但在今年中秋國慶期間，它們有相當(dāng)部分上路了。本來，長假是旅游"黃金周"，高速免費無異于"火上澆油"，于是出現(xiàn)了路上的"堵車一日游"、景區(qū)的"進得去、出不來"，而且許多景區(qū)的餐飲住宿嚴重供不應(yīng)求，結(jié)果，廣大游客無謂地損失了時間，旅游質(zhì)量打了不小折扣。受到這樣的負面影響的游客，都是高速免費的直接受損者。不過，在這些受損者中間，一部分是自駕車或公車的車主，他們在受損的同時也有獲益；另一部分如乘坐大巴出行的人則是凈受損。當(dāng)然，如果自駕車車主因堵車的時間損失和旅游質(zhì)量損失大于減少收費的獲益，那么，他們也是凈受損。事實上，自駕車車主的時間機會成本比較高，發(fā)生這種凈受損的可能性是很大的。

如果上述分析成立或基本成立，那么，"高速路節(jié)假日免費"的主要受益者就是旅游景點、賓館飯店和旅行社等與游客消費有關(guān)的行業(yè)。全國假日辦發(fā)布的《2012年中秋節(jié)國慶節(jié)假日旅游統(tǒng)計報告》顯示，8天長假期間，全國各地共接待游客4.25億人次，比2011年的"十一"黃金周增長40.9%；實現(xiàn)旅游收入2105億元，增長44.4%。但井噴式的增長給旅游行業(yè)帶來的就是"福音"嗎？顯然不是。業(yè)內(nèi)人士告訴我，長期以來，中國旅游行業(yè)和其他有關(guān)行業(yè)，總是較多地受到政策的擾動，一年主要做幾個時段的生意，這給行業(yè)平穩(wěn)、持續(xù)發(fā)展帶來了諸多不利因素。

彰顯公益屬性能否有"普惠制"？

這次"高速路節(jié)假日免費"政策甫出，就有路橋公司出來"喊冤"，似乎自己成了最大的受損者。其實不然。這是因為，中國目前的路橋行業(yè)是一個政策打造出來的"自然壟斷"行業(yè)。既然是自然壟斷行業(yè)，其價格就要受政府主管部門的規(guī)制。這次"高速路節(jié)假日免費"的政策，是主管部門對社會各界詬病高速公路收費的一個回應(yīng)，只不過這種回應(yīng)方式值得探討，必須改進。

高速公路減少收費，乃至因地制宜逐步取消收費，是利國利民的大好事。但是，減少或取消收費的方式和進程需作合乎時宜的選擇。交通運輸部官員說，實施重大節(jié)假日小型客車免費通行，能夠直接惠及廣大民眾，讓人民群眾充分享受公路交通的發(fā)展成果，以實際行動回應(yīng)公眾訴求，進一步凸顯交通運輸行業(yè)"修路為民"的核心價值，彰顯收費公路的公益屬性。可事實上，"高速路節(jié)假日免費"只惠及了一部分民眾，卻影響了大部分民眾。我在這項政策推出后即提出，目前可取的辦法應(yīng)當(dāng)是減少收費占路橋經(jīng)營全部收入的比重，并以此作為降低現(xiàn)行高速公路收費標準的參照，如此，不僅惠及7座及以下小型客車，而且將惠及農(nóng)民工和廣大低收入者的主要交通工具大巴，還將惠及所有貨運卡車，對降低居高不下的物流成本多少起些作用。這么做是"普惠制"，抑或國民待遇。

公路違規(guī)轉(zhuǎn)讓等行為必須糾正

我認為，近年來，政府在高速公路收費問題上做的最具實質(zhì)性意義的一件事，是今年4月交通運輸部、國家發(fā)展改革委、財政部、監(jiān)察部、國務(wù)院糾風(fēng)辦聯(lián)合下發(fā)通知，禁止將政府還貸公路違規(guī)轉(zhuǎn)讓或劃轉(zhuǎn)成經(jīng)營性公路。文件指出，"禁止以體制調(diào)整、資產(chǎn)重組、有利融資等名義，違反《收費公路管理條例》等有關(guān)規(guī)定，將政府還貸公路，包括在建或已批復(fù)可研但尚未開工建設(shè)的政府還貸公路，轉(zhuǎn)為經(jīng)營性公路，隨意變更政府還貸公路屬性"。這將從源頭上扭轉(zhuǎn)中國高速公路的自然壟斷傾向，不至于使高速公路收費無止境。

修路架橋當(dāng)然需要大規(guī)模的資金投入。主張路橋上市或轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的人會說，這是在籌集資金啊。我的觀點是，在居民具有較高儲蓄傾向的中國，修路造橋的資金，除了項目資本金從財政收入中撥付，主要應(yīng)從發(fā)行債券和銀行貸款中來。通常的做法就是貸款或發(fā)債修路、收費還貸（債），一旦還貸結(jié)束，就停止收費，還高速公路公共物品的本來屬性。可能，在公路網(wǎng)體系尚不完善的時候，具有排他性的收費對防治擁堵有一定作用，但這個意義上的收費，必須全額進入國庫。還要指出，由于高速公路的消費可以分割，在現(xiàn)實生活中，每部車輛行駛導(dǎo)致的道路損耗，是按行駛里程通過汽油價格，或按年度向每輛車收取養(yǎng)路費得以彌補的?？傊蘼烦杀?、使用成本及其補償一清二楚。但如此簡單的事，現(xiàn)在何以搞得那么復(fù)雜？就因為籌資方式選擇錯誤。

有兩種比較典型的錯誤方式：其一，收費還貸的期限已到，但公路經(jīng)營權(quán)已被賣給一家公司，這一合同的時限未到，還得讓這家公司繼續(xù)收費。在我國，高速公路經(jīng)營收入數(shù)倍于動態(tài)投資的情形比比皆是。其二，以某一條或幾條高速公路的路權(quán)為經(jīng)營對象，將其溢價，成立上市公司。顯然，這一被溢價路權(quán)的期限，是大大超過收費還貸期限的。一如上述，目前我國有19家路橋管理類上市公司，它們以路橋收費為主業(yè)，近年來隨著公路收費節(jié)節(jié)攀升，其收益亦在暴漲。而且在收取通行費賺得盆滿缽滿之后，它們以此為資本，開始涉足房地產(chǎn)、金融等行業(yè)。這真是令人匪夷所思。

公共利益不能成為私人機構(gòu)的搖錢樹

這兩種錯誤方式都是以路權(quán)交易為基礎(chǔ)的。政府部門與公司交易路權(quán)，或以路權(quán)為經(jīng)營對象發(fā)起成立上市公司，都以賦予公司對高速公路收費的權(quán)利為前提。這里有兩個問題需要討論：第一，高速公路的路權(quán)是公共權(quán)利（公權(quán)）還是私人權(quán)利（私權(quán)）？顯然是公權(quán)。這是因為，高速公路建設(shè)在公有的土地上，其項目資本金來自財政撥款；高速公路具有公共物品的性質(zhì)，只有當(dāng)其作為公共物品存在時，才能達到最大化的效率，同時達到最大化的公平。

第二，公權(quán)可以通過轉(zhuǎn)讓或上市給公司營利嗎？答案當(dāng)然是否定的。這些擁有高速公路收費權(quán)的公司，形成了一個自然壟斷行業(yè)：用收費權(quán)排他，不給錢就不讓過；收費權(quán)本身又是很高的進入門檻，進而形成非競爭性。就像美國經(jīng)濟學(xué)家曼昆所說，不擁擠的收費道路是具有排他性和非競爭性的自然壟斷。而且，高速公路是不能移動的，有收費權(quán)的高速公路行業(yè)具有典型的區(qū)域壟斷特征。正因為如此，世界各國較少有路權(quán)的市場化交易，或讓高速公路上市的案例。人們有理由要求：公共權(quán)利、公共利益不能成為私人機構(gòu)的搖錢樹；不能在防止或解決壟斷問題的同時，再活生生造出一個"自然壟斷"的行業(yè)。

上面提到的今年4月五部委關(guān)于禁止將政府還貸公路違規(guī)轉(zhuǎn)讓或劃轉(zhuǎn)成經(jīng)營性公路的文件，開始了對這項非中性的公共政策的糾偏，十分必要，惟愿有效執(zhí)行。這也以一個典型案例的形式告訴我們，當(dāng)政府轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府后，政府中性、政策中性是至關(guān)重要的，這關(guān)系到經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展、社會的長治久安。

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