十九大報(bào)告中指出，在新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。在報(bào)告中，習(xí)近平總書記共四次提及發(fā)展不平衡不充分的問題。“旅游”正是人民日益增長的美好生活需要的方面之一。他們通過旅游的方式，發(fā)現(xiàn)自我，感受世界，提升了自身的幸福感。由于我國旅游發(fā)展上的不平衡不充分，逐漸暴露的我國國內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展領(lǐng)域一系列矛盾與問題，如何突破國內(nèi)旅游不平衡和不充分，滿足人民日益增長的美好生活需要，是旅游界共同的心聲。實(shí)際上，旅游發(fā)展的不平衡不充分的主要問題是有效供給不足，是旅游供給結(jié)構(gòu)與市場需求結(jié)構(gòu)不相匹配，或者說供需錯(cuò)配。綠維文旅從旅游發(fā)展要素驅(qū)動(dòng)力和旅游管理體制機(jī)制改革兩方面，提出了6條建議。

一、旅游領(lǐng)域發(fā)展的不平衡不充分

（一）旅游領(lǐng)域發(fā)展中的三大不平衡

第一是反映了旅游區(qū)域空間發(fā)展的不平衡。目前，我國旅游產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展不均衡的局面，總的來說是“東強(qiáng)西弱，南強(qiáng)北弱”的格局。從目的地的方面來看，東部旅游目的地的接待能力與服務(wù)水平明顯優(yōu)于中西部，西部各省份生態(tài)環(huán)境好，本應(yīng)該應(yīng)成為旅游的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，卻受困于交通基礎(chǔ)設(shè)施等因素的制約，而北方大部分地區(qū)旅游經(jīng)營，目前還基本上還處于粗放的模式，其市場化程度也大體落后于南方。從客源地的方面來看，東、中、西三大區(qū)域之間客源地潛在出游力呈現(xiàn)出了7:2:1的三級遞減的分布。東西之間、南北之間的旅游發(fā)展，表現(xiàn)出了不平衡的狀態(tài)。

第二是居民出游二元分化上的不平衡。據(jù)2016年的數(shù)據(jù)顯示，目前我國城鄉(xiāng)居民之間的人均旅游次數(shù)相差近三倍（5.7:1.5），城鄉(xiāng)居民之間的人均消費(fèi)水平相差一倍（1007.8：572.6）。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，城鄉(xiāng)居民之間收入水平的不平衡決定了出游率和消費(fèi)水平的不平衡。

第三是反映了居民出游時(shí)間上的不平衡。閑暇時(shí)間是旅游與出行的前提，我國目前休假制度安排和人民群眾休閑度假旅游需求不相適應(yīng)，這造成了國民出游的全年時(shí)間分布過于集中。全年現(xiàn)有7個(gè)節(jié)假日共29天，約占全年的8%，但這些天的國內(nèi)游人數(shù)占到了全年的32%，而旅游收入更是占到全年旅游收入的40%左右。全年旅游流大起大落，呈現(xiàn)出高度失衡的狀態(tài)。

（二）旅游領(lǐng)域發(fā)展中的三大不充分

第一是反映了旅游綜合發(fā)育程度整體不充分。首先是旅游的綜合轉(zhuǎn)化率不高，相比于在人均出游率，游客在實(shí)際出游過程中的真正消費(fèi)支出還很有限。這一來是因?yàn)橛慰徒Y(jié)構(gòu)中低等收入群體的占比還仍然占大多數(shù)，抑制了旅游消費(fèi)支出。二來是因?yàn)槟康牡叵M(fèi)鏈延伸不充分，阻礙了旅游消費(fèi)支出。其次是旅游對地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綜合貢獻(xiàn)上還不高，有些地方優(yōu)質(zhì)旅游資源集中度高，但景點(diǎn)內(nèi)外兩重天，景區(qū)的對周邊的輻射力度不足，對地方居民就業(yè)帶動(dòng)與收入拉動(dòng)的等效益釋放的還不夠充分。

第二是反映了旅游產(chǎn)品供給與服務(wù)質(zhì)量整體不充分。首先是我國旅游者對旅游的消費(fèi)需求越來越多元。目前，我國旅游投資的驅(qū)動(dòng)力上，基本還是以資本驅(qū)動(dòng)為主，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力仍顯不足。觀光型產(chǎn)品依然是旅游項(xiàng)目投資上馬的主體，靠體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)取勝的休閑度假產(chǎn)品供給不足。針對個(gè)性游、自主游、深度游、高端游以及綜合性度假產(chǎn)品的開發(fā)還非常稀少，品牌化旅游產(chǎn)品還不充足。其次是我國旅游者對旅游服務(wù)品質(zhì)的追求在不斷加深。目前，我國在旅游的發(fā)展方式上，基本還是勞動(dòng)密集型為主，技術(shù)集成尚顯不夠，旅游從業(yè)者素質(zhì)普遍偏低，智慧旅游發(fā)展不盡成熟，游客對旅游產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)體驗(yàn)還做得不夠充分。

第三是反映了政府對旅游業(yè)監(jiān)管與服務(wù)整體不充分。首先，旅游標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化水平較低，監(jiān)管機(jī)制不健全。由于旅游消費(fèi)環(huán)節(jié)多，合同環(huán)節(jié)極易造成條款不明晰、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任界限模糊，目前旅游業(yè)市場秩序混亂，買賣雙方市場存在信息不對稱。其次，政府政策規(guī)劃與配套措施不到位?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏科學(xué)性，旅游服務(wù)的配套設(shè)施的發(fā)展跟不上旅游消費(fèi)者的擴(kuò)大的步伐，旅游人才保障機(jī)制不足，旅游人才教育培訓(xùn)和開發(fā)機(jī)制相對滯后。

二、深化旅游供給側(cè)改革

報(bào)告中指出：“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，必須把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)質(zhì)量優(yōu)勢。擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)增量供給，實(shí)現(xiàn)供需動(dòng)態(tài)平衡。”此次在報(bào)告中供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革再次被重點(diǎn)提及，其含義是：用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，使供給體系更好適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化。

（一）用旅游發(fā)展要素驅(qū)動(dòng)力的突破以應(yīng)對需求升級的步伐。

優(yōu)化旅游供給體系，完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，努力實(shí)現(xiàn)由旅游供給不足向供需基本平衡轉(zhuǎn)變。抓住新的旅游投資與供給，讓人、財(cái)、物等不同形態(tài)的要素能夠流動(dòng)起來。

首先，搶抓新的市場機(jī)遇，推進(jìn)旅游消費(fèi)的融合與創(chuàng)新。報(bào)告中指出：“完善促進(jìn)消費(fèi)的體制機(jī)制，增強(qiáng)消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。”旅游供給側(cè)改革，企業(yè)是中堅(jiān)力量。各類市場主體要搶抓機(jī)遇，瞄準(zhǔn)旅游業(yè)快速發(fā)展的旅游市場，大力發(fā)展大眾旅游，促進(jìn)旅游消費(fèi)與日常生活消費(fèi)加速融合，著力發(fā)展適合自助旅游的產(chǎn)品，積極開發(fā)度假旅游產(chǎn)品。報(bào)告中著重指出：“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐。”優(yōu)化旅游創(chuàng)新體系，改變旅游業(yè)對資源開發(fā)和要素投入的過度依賴，依靠理念創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、手段創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、環(huán)境創(chuàng)新、人才創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)由資源依賴向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的跨越。

其次，培育新的增長動(dòng)力，優(yōu)化旅游空間發(fā)展格局。報(bào)告中提出：“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持和鼓勵(lì)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓寬增收渠道。”休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游擁有最廣闊的發(fā)展空間。地方可結(jié)合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的工作，以田園綜合體與國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園的創(chuàng)建工作為抓手，引導(dǎo)地方鄉(xiāng)村旅游投資向多類型、多業(yè)態(tài)鄉(xiāng)村度假產(chǎn)品發(fā)展。通過開展鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)行動(dòng)，積極引導(dǎo)城市近郊鄉(xiāng)村旅游，為城市居民提供持續(xù)有效的生態(tài)與休閑旅游產(chǎn)品，而農(nóng)民通過參與到鄉(xiāng)村旅游就業(yè)創(chuàng)業(yè)中得到了增收，在城鄉(xiāng)互惠的過程中，二者之間的交流也得到了促進(jìn)。通過旅游與農(nóng)業(yè)、林業(yè)的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源效益得到最大化發(fā)揮。政府通過鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效改善鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施與人居環(huán)境的水平，優(yōu)化其未來發(fā)展環(huán)境，帶動(dòng)區(qū)域整體發(fā)展。

再次，引導(dǎo)新的旅游資本，還原旅游富民惠民本質(zhì)。報(bào)告中同時(shí)指出：“深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用。”積極推進(jìn)旅游全領(lǐng)域開放，制定旅游招商引資優(yōu)惠政策，以資本為紐帶，統(tǒng)籌旅游資源整合和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，打造地方旅游投融資平臺(tái)。地方旅游部門應(yīng)積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)，制定出適合新時(shí)期特點(diǎn)的旅游投融資解決方案，更好地發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)對旅游消費(fèi)升級、旅游科技、鄉(xiāng)村旅游等領(lǐng)域的支持力度，深化金融支持旅游業(yè)發(fā)展的政策措施，推進(jìn)旅游金融服務(wù)創(chuàng)新。此外，地方旅游招商引資在引入“高大上”的同時(shí)，也要充實(shí)“小而美”，積極擴(kuò)大輕資產(chǎn)項(xiàng)目的比重，使旅游業(yè)可以良性健康的發(fā)展。

（二）用旅游管理體制機(jī)制改革的突破以應(yīng)對旅游行業(yè)快速變化的形勢。

報(bào)告中同時(shí)指出：“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國家機(jī)構(gòu)組織法。”政府的旅游管理必須要從部門推動(dòng)向黨委政府全方位推進(jìn)的方向上來大力轉(zhuǎn)變，政府要把旅游業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革置于地方國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與提升的全局之中。

首先，建立標(biāo)準(zhǔn)，提高監(jiān)管水平。隨著旅游業(yè)的不斷發(fā)展，游客對旅游出行整體環(huán)節(jié)的品質(zhì)服務(wù)要求越來越高，通過規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的建立，促進(jìn)旅游經(jīng)營水平提檔升級。要加強(qiáng)旅游市場綜合治理，建立權(quán)責(zé)明確、執(zhí)法有力、行為規(guī)范、保障有效的綜合監(jiān)管機(jī)制，建立旅游綜合監(jiān)管主體責(zé)任清單，規(guī)范旅游市場秩序。將游客旅游不文明行為納入失信“黑名單”體系，加強(qiáng)對旅游不文明行為的懲戒力度，通過標(biāo)本兼治營造良好的旅游環(huán)境。

其次，統(tǒng)籌謀劃，多管齊下。政府要通過對旅游公共產(chǎn)品、公共設(shè)施、公共服務(wù)和公共政策等的供給。通過優(yōu)化要素配置撬動(dòng)旅游供給側(cè)的改革。因地制宜搞活存量與做優(yōu)增量并舉，防止盲目上馬形成新的產(chǎn)能過剩。加快帶薪休假制度的有效落實(shí)，保障國民自主休假的權(quán)利。通過執(zhí)法與宣傳加大各類旅游資源的保護(hù)力度。報(bào)告中同時(shí)指出：“加強(qiáng)文物保護(hù)利用和文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承。加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度。設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度”。

再次，提升行業(yè)整體服務(wù)水平。報(bào)告中同時(shí)指出：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式。”政府相關(guān)部門要下放旅游行政管理權(quán)限，推進(jìn)旅游管理部門向服務(wù)型機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變，要為企業(yè)創(chuàng)造好的發(fā)展環(huán)境，使產(chǎn)業(yè)主體健體強(qiáng)身。我們需要通過體制創(chuàng)新、機(jī)制激活、政策激勵(lì)，促使企業(yè)具有創(chuàng)新力和競爭力。加快旅游市場化進(jìn)程，強(qiáng)化旅游協(xié)會(huì)行業(yè)服務(wù)職能和行業(yè)自律功能，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在旅游市場管理中的重要作用。

旅游界應(yīng)以十九大精神為指引，深入領(lǐng)會(huì)習(xí)總書記所提出的“新時(shí)期重要矛盾”的重要論斷。繼續(xù)運(yùn)用與實(shí)踐“旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的方法，堅(jiān)持一手抓旅游發(fā)展要素的驅(qū)動(dòng)，一手抓旅游管理的制度供給，開創(chuàng)旅游業(yè)改革發(fā)展新局面。

作者：綠維文旅特色小鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長柴曉戈、項(xiàng)目經(jīng)理王巖

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