在國內(nèi)，景區(qū)降門票行動(dòng)可謂是屢見不鮮，從2007年起，幾乎每隔兩三年就來一次。

6月29日，國家發(fā)改委發(fā)布“指導(dǎo)意見”，要求各地區(qū)以5A級(jí)國有景區(qū)為重點(diǎn)，通過開展定價(jià)成本監(jiān)審或成本調(diào)查，清理規(guī)范門票價(jià)格“額外負(fù)擔(dān)”等，在今年“十一”黃金周之前降低一批重點(diǎn)國有景區(qū)門票價(jià)格。目前，湖南、湖北、江蘇、廣西、山東、貴州、安徽、青海、山西、陜西等地已出臺(tái)國有景區(qū)降價(jià)的具體方案或計(jì)劃，多數(shù)景區(qū)票價(jià)降幅達(dá)10%—30%。

又一場(chǎng)轟轟烈烈“降門票行動(dòng)”席卷全國，和以往歷次調(diào)價(jià)相比，這次行動(dòng)有何不同，能一勞永逸的解決門票問題嗎?

“和以往相比，這次的行動(dòng)有兩個(gè)顯著不同值得關(guān)注”，中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副教授魏翔對(duì)新旅界(LvJieMedia)表示，“一個(gè)是宏觀經(jīng)濟(jì)面臨壓力，居民負(fù)債率攀升，消費(fèi)能力受到擠壓，降門票是變相打折吸引流量，現(xiàn)在景區(qū)普遍缺流量，借此溜坡下驢;二是發(fā)改委此次強(qiáng)力發(fā)音，信號(hào)精準(zhǔn)，當(dāng)前的行政力量亦非十年前可比。”

十年努力降門票

盤點(diǎn)歷次降門票行動(dòng)，可以看出此次的行動(dòng)力度空前。

2007年，景區(qū)門票漲價(jià)過快的現(xiàn)象引起國家發(fā)改委的高度重視，下發(fā)通知，規(guī)定旅游景區(qū)門票調(diào)整頻次不低于3年，并對(duì)調(diào)整幅度、提前公布時(shí)間進(jìn)行要求，并提出社會(huì)公益性的城市公園、博物館、紀(jì)念館等，要從低制定門票價(jià)格或免費(fèi)。

2009年，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，提出要優(yōu)化旅游消費(fèi)環(huán)境，加強(qiáng)旅游景區(qū)門票價(jià)格管理。對(duì)此，相關(guān)部門迅速出臺(tái)配套措施，包括擴(kuò)大免費(fèi)景區(qū)數(shù)量，收費(fèi)景區(qū)嚴(yán)格調(diào)價(jià)程序，實(shí)行聽證制度，延長調(diào)價(jià)提前公布時(shí)間，禁止法定節(jié)假日前1個(gè)月內(nèi)調(diào)整價(jià)格，禁止捆綁收費(fèi)。

2012年，為鼓勵(lì)旅游消費(fèi)，相關(guān)部門出臺(tái)高速公路節(jié)假日免費(fèi)政策，同時(shí)，又一輪降門票行動(dòng)開始了，據(jù)統(tǒng)計(jì)，先后有數(shù)百家景區(qū)加入降價(jià)名單，部門省份實(shí)現(xiàn)票價(jià)普降政策。

2015 年 9 月，國家發(fā)改委在全國開展為期一年的景區(qū)門票價(jià)格專項(xiàng)整治，規(guī)定專項(xiàng)整治期間，各地原則上不出臺(tái)新的上調(diào)景區(qū)門票價(jià)格方案。該行動(dòng)上升到了“專項(xiàng)整治”的程度，幾乎是全面禁止了景區(qū)門票漲價(jià)行為。然而，很難說該行動(dòng)取得了多大成效，一年后，發(fā)改委公布的行動(dòng)成果顯示：共降低了312個(gè)調(diào)價(jià)不規(guī)范景區(qū)的門票價(jià)格，但其中5A級(jí)景區(qū)僅有24個(gè);中止了181個(gè)景區(qū)的擬調(diào)價(jià)程序，然而部分景區(qū)在行動(dòng)結(jié)束后立即著手啟動(dòng)調(diào)價(jià)程序。

事實(shí)上，“雷聲大、雨點(diǎn)小”，這是歷次調(diào)價(jià)行動(dòng)面臨的質(zhì)疑，而連續(xù)不斷的調(diào)價(jià)政策也側(cè)面說明了，此前歷次的行動(dòng)未取得滿意的效果。

調(diào)價(jià)的同時(shí)，全民也在進(jìn)行一場(chǎng)“門票價(jià)格為何過高”的大討論。按照法理，國有景區(qū)屬全民所有，應(yīng)以公益性為先，游客和輿論界占據(jù)法理優(yōu)勢(shì)，將高票價(jià)歸結(jié)景區(qū)及當(dāng)?shù)毓芾碚叩呢澙?而景區(qū)則各訴苦衷，并扛起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大旗，表示景區(qū)投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)成本高，人員工資年年漲，漲價(jià)也是迫不得已。部分龍頭景區(qū)則認(rèn)為，漲價(jià)有調(diào)節(jié)客流量的功能，避免突破景區(qū)客流承載能力。

原國家旅游局規(guī)劃專家王興斌認(rèn)為，“整體來看，大部分景區(qū)門票價(jià)格并不高，一個(gè)大數(shù)據(jù)說明近1萬個(gè)A級(jí)景區(qū)人均門票收入才20來塊錢。5A級(jí)景區(qū)有250個(gè)，他們是全國最有名的景區(qū)，又是黃金周最擁堵的景區(qū)，250個(gè)里邊門票在50塊以下和免門票的大概十分之一，50塊到100塊是十分之二，100塊到200塊的占了43%， 200塊以上甚至有到600塊的占10%。問題就出在收費(fèi)金字塔尖的一二百個(gè)5A級(jí)景區(qū)，他們的價(jià)格在老百姓心中都很高。”

2018年3月政府工作報(bào)告中明確指出，“降低重點(diǎn)國有景區(qū)門票價(jià)格”。某種程度上，這是對(duì)“門票價(jià)格居高不下”的精準(zhǔn)打擊。

“這次降價(jià)是力度最大的一次，不僅政府工作報(bào)告提出重點(diǎn)國有景區(qū)帶頭降價(jià)，還給出了明確的指導(dǎo)意見和行動(dòng)方案，比如發(fā)改委明確了門票定價(jià)成本的構(gòu)成，包括景區(qū)支出中依法應(yīng)由各級(jí)政府承擔(dān)部分，以及與景區(qū)正常運(yùn)營無關(guān)的支出，不得計(jì)入景區(qū)門票定價(jià)成本;各級(jí)政府提供的補(bǔ)貼和已通過單獨(dú)收費(fèi)補(bǔ)償部分，以及景區(qū)特許經(jīng)營收入，應(yīng)沖減景區(qū)門票定價(jià)成本”，北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院副研究員楊彥鋒告訴新旅界(LvJieMedia)。

“這次降價(jià)行動(dòng)方案，有很強(qiáng)的可操作性，國有的涵蓋了絕大部分景區(qū)的數(shù)量，然后重點(diǎn)景區(qū)又涵蓋了絕大部分游客的數(shù)量，所以有望非常普遍的讓游客感覺到門票降價(jià)”，楊彥鋒稱。

長期效力有待觀察

此次門票降價(jià)行動(dòng)得到了各地重點(diǎn)景區(qū)的積極響應(yīng)，也被不少業(yè)界專家學(xué)者們看好，但值得注意的是，該方案并非一套長效機(jī)制，短期效果顯著，但長期來看，能否跳出此前“調(diào)完再漲、漲了再調(diào)”的循環(huán)，仍有待觀察。

事實(shí)上，景區(qū)門票不斷上漲的根本原因在于“利益機(jī)制”。

例如，國內(nèi)游客和媒體津津樂道的美國國家公園低門票、免門票，主要源于美國聯(lián)邦政府的投入。美國聯(lián)邦政府共管轄約59個(gè)國家公園，以及紀(jì)念碑、戰(zhàn)爭紀(jì)念公園、海岸線、自然保護(hù)區(qū)、休閑地區(qū)等350個(gè)。為此，每年美國國會(huì)撥款約30億美元，占以上旅游機(jī)構(gòu)總開支的70%左右，國家公園管理局從不給各個(gè)公園下達(dá)創(chuàng)收指標(biāo)，以防止公園借口搞開發(fā)項(xiàng)目。

此外，社會(huì)團(tuán)隊(duì)和私人的捐助、特許經(jīng)營、門票、停車費(fèi)等，構(gòu)成國家公園剩余經(jīng)費(fèi)來源。美國國家公園起步較早，開發(fā)理念以保持原貌為主，罕有大拆大建，攤銷折舊、維護(hù)成本相對(duì)較低。

日本的國家公園與美國類似，日本國家公園的經(jīng)費(fèi)主要來源于國家撥款和地方政府的籌款，國家公園免收門票，決不允許國家公園管理部門下達(dá)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收指標(biāo)。

景區(qū)、旅游資源歸全民共享，那么景區(qū)的開發(fā)、建設(shè)、維護(hù)應(yīng)主要由中央財(cái)政買單，全民受益。而國內(nèi)大部分景區(qū)是由地方政府負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)，這種情況下，想要全民受益，地方買單，難度頗大。一些地方政府在財(cái)力有限的情況，只能“靠山吃山”，把成本費(fèi)用通過門票轉(zhuǎn)移到游客身上。而門票創(chuàng)收的口子一旦打開，難以避免夾雜地方政府的各種訴求。

例如不少地方政府在門票中設(shè)立各類基金，如城建基金、文化發(fā)展基金、扶貧基金、XX專項(xiàng)基金，抽取資金用于地方建設(shè)。例如，此前峨眉山的門票就包含新農(nóng)村建設(shè)基金等。

不少地方需要安置由歷史遺留、退伍安置、國企重組等產(chǎn)生的人員就業(yè)，本地又缺乏有足夠競(jìng)爭力的企業(yè)，只能安插到景區(qū)。中部某縣國有歷史遺跡景區(qū)，正常編制30余人，然而為了安置就業(yè)，不得不安排了130余人。該景區(qū)負(fù)責(zé)人表示，“只能讓大部分員工不來上班，否則景區(qū)工作人員比游客都多”。

景區(qū)能帶來利益，這激發(fā)了地方政府進(jìn)一步擴(kuò)大景區(qū)的意愿，導(dǎo)致景區(qū)越來越“胖”，成本也越來越高，票價(jià)相應(yīng)激增，例如江蘇宿遷的項(xiàng)羽故里，原本是不過十畝的紀(jì)念遺址，2012年當(dāng)?shù)赝顿Y40億元擴(kuò)大至近千畝。面積擴(kuò)大百倍，大批新修項(xiàng)目和建筑，反而沖淡了其原本的文化韻味。而這僅是各地景區(qū)擴(kuò)大化的一個(gè)縮影。

其實(shí)，采取免門票或低門票的景區(qū)，往往是當(dāng)?shù)卣?cái)力強(qiáng)，工商業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)，城市本身并不依賴旅游景區(qū)帶來的收入。如杭州的西湖免門票，北京的故宮門票淡季僅40元、天安門15元、天壇的聯(lián)票僅20元。這類城市綜合服務(wù)能力完善，接待能力突出，由層次豐富的工商業(yè)和服務(wù)業(yè)，高效滿足游客各種需求，游客平均消費(fèi)較高，游客類型也更多樣，如商務(wù)會(huì)展游客、活動(dòng)賽事演唱會(huì)游客、購物游、休閑游等，旅游對(duì)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用突出。政府往往能從稅收和土地增值中獲取高回報(bào)。

而高度依賴旅游業(yè)的城市，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，除基本的旅游消費(fèi)之外，缺乏其他優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)承接游客溢出的消費(fèi)需求，游客平均消費(fèi)支出有限。此外，這類城市的綜合接待能力有限，在不加大基礎(chǔ)設(shè)施投資力度的情況下，難以快速提升接待能力。對(duì)于這類城市，游客增多對(duì)稅收和土地增值的貢獻(xiàn)有限，又會(huì)帶來接待能力的壓力，提升門票價(jià)格才是最立竿見影的創(chuàng)收手段。

對(duì)于貧困地區(qū)的景區(qū)，財(cái)政上更是高度依賴門票收入。原國家旅游局規(guī)劃專家王興斌舉例，“九寨溝的門票很高，纜車和購物也高，但它是國家級(jí)貧困地區(qū)，如果阿壩州沒有九寨溝搖錢樹，這個(gè)州政府財(cái)政狀況就非常困難。在像這樣少數(shù)民族貧困地區(qū)的景區(qū)門票價(jià)格高，也是這一次工作的一個(gè)難點(diǎn)。”

“降門票問題，是地方政府和中央政府、地方政府和企業(yè)等利益相關(guān)主體之間的一種利益博弈的平衡，要考慮到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況”，王興斌表示。

長期來看，破局“門票經(jīng)濟(jì)”需要解開地方政府和門票的利益綁定，需要對(duì)旅游資源的投資開發(fā)模式和回報(bào)機(jī)制，重新進(jìn)行理順。短期行政命令的干涉，一方面有不顧各地差異一刀切之嫌，另一方面利益面前，地方政府難以保持長期定力，十年來，門票調(diào)控越調(diào)越漲已經(jīng)說明了這一點(diǎn)。

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