破解城鎮(zhèn)化征地矛盾：平衡農(nóng)民與市民利益

2013-01-29 第一財經(jīng)日報 標(biāo)簽：

利益關(guān)系已被固化

利益關(guān)系已被固化

第一財經(jīng)日報：目前中國的土地管理制度，和城鎮(zhèn)化進(jìn)一步推進(jìn)的要求之間，到底存在著怎樣的不匹配？

李鐵：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地問題集中在幾方面：一是征地矛盾。這其中涉及到征地補償?shù)膯栴}，以什么方式解決征地補償？是提高補償標(biāo)準(zhǔn)還是解決同權(quán)問題，使集體土地和國有土地能夠平等地參與開發(fā)？還有所有權(quán)的認(rèn)定，也就是確權(quán)問題。

二是耕地保護(hù)。城市發(fā)展不能以犧牲耕地為代價，這又涉及到，第一，如何保護(hù)耕地，保護(hù)農(nóng)業(yè)和整個城市開發(fā)的關(guān)系是什么？第二，我們現(xiàn)在的城鎮(zhèn)建設(shè)用地粗放型利用，土地利用效率比較低，這個問題通過什么方式解決？

現(xiàn)在大多學(xué)者專家更多地關(guān)注土地增值收益的再分配，討論這個收益到底給開發(fā)商、給政府，還是給農(nóng)民；是給近郊區(qū)的農(nóng)民，還是遠(yuǎn)郊區(qū)的農(nóng)民。

中國的土地制度改革不是在一張白紙上畫畫。從上世紀(jì)50年代以來或者上世紀(jì)80年代以來，幾十年的發(fā)展過程，土地增值收益已經(jīng)轉(zhuǎn)化為工業(yè)的投入、轉(zhuǎn)化為基礎(chǔ)設(shè)施投入，轉(zhuǎn)化為城市居民的一種公共福利，已經(jīng)形成了固定的利益關(guān)系。某種程度上說，城鎮(zhèn)居民是主要的受益方。

土地制度的改革要涉及到城鎮(zhèn)居民的利益。當(dāng)改革土地增值收益分配的利益關(guān)系時，勢必要影響到城市公共投入的資金來源，因此，就涉及到調(diào)整城鄉(xiāng)居民群體在利益分配上的格局。調(diào)整這種利益關(guān)系，面臨非常大的阻力。

日報：但是，農(nóng)民的利益，確實在這種土地制度下，受到了很大的損害。

李鐵：如果我們看問題放在某一個點上，比如某個城市或村莊，這肯定是帶有一定的剝奪性質(zhì)。但如果從全局上看，我們每年能夠有1000多萬農(nóng)民進(jìn)城從事非農(nóng)就業(yè)，總共有2.5億農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民收入的近一半以上來自非農(nóng)就業(yè)?，F(xiàn)行的土地征用制度確實也是發(fā)揮了作用。因為你有廉價的土地才有這么多的工廠出現(xiàn)，才能解決這么多非農(nóng)就業(yè)問題。

中國成為世界工廠是基于廉價的勞動力、廉價的土地成本，以及廉價的環(huán)境。各個地方政府在招商的時候，工業(yè)土地基本是零地價或負(fù)地價，這也是建立在現(xiàn)有的土地征用制度上的。

其實，談土地制度問題時，我們忽視了很多全局性的問題。因為中國特殊的土地征用制度，對于促進(jìn)大量非農(nóng)人口增加，提高農(nóng)民收入，發(fā)揮中國國際競爭力等方面起到了重大作用。

日報：強(qiáng)調(diào)合理性，會不會削弱我們改革的動力？

李鐵：有合理性，但問題有沒有？有，也很嚴(yán)峻。

第一，由于土地征用過程中土地出讓金的一次性征收，這種短期收益和現(xiàn)行的政府行政管理體制相結(jié)合，就會導(dǎo)致出現(xiàn)大量決策失誤。因為現(xiàn)在地方行政主官的任職期都非常短，還要因為有了短期政績才能決定升遷，而這種短期行為由于有了即期的土地出讓金作為支撐，也就從資金來源上支持了短期決策，短期決策導(dǎo)致短期投資，就更加注重城鎮(zhèn)的表面，使得投資效率低下。

第二是土地的粗放型利用。城市政府的公共投入和政府開支來源于兩個方面，一是財政收入，財政收入主要取決于工業(yè)稅收，當(dāng)然這是以廉價土地作為支撐。這個財政是保吃飯的，是保政府自身運轉(zhuǎn)的。真正保證城鎮(zhèn)發(fā)展以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，是土地出讓收益。

政府拿低價土地搞工業(yè)企業(yè)，所以還得拿一塊土地，搞商業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)來獲得增值收益。一是用于工業(yè)用地的補償，既包括對農(nóng)民的補償，也包括工業(yè)用地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是保發(fā)展，保證城市的運轉(zhuǎn)。這部分創(chuàng)收是政府非常重要的收入來源，也是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最重要的資金來源。結(jié)果就導(dǎo)致用地的攤子越來越大，得不斷賣地才能持續(xù)進(jìn)行補償。

這種擴(kuò)張形成惡性循環(huán)，結(jié)果是用地面積越來越大，也造成基礎(chǔ)設(shè)施因面積擴(kuò)大而成本增加，資金壓力也越來越大，使得政府對從土地上獲得收益的依賴也越來越強(qiáng)。

我們也不否認(rèn)在土地征用過程中，特別是進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)過程中，加大了收入分配差距，導(dǎo)致了大量的腐敗現(xiàn)象發(fā)生。但我們不能把這種土地制度說得一無是處。畢竟中國目前現(xiàn)在全球GDP總量排名第二，人均GDP進(jìn)入中等收入國家水平，要考慮整個制度支撐的合理性。