從最初醞釀的“國民旅游”走到了“國民旅游休閑”，主要是與三重因素有關，即大眾休閑飛速發(fā)展、休閑與旅游關系緊密、引導休閑發(fā)展職能歸屬旅游部門;名稱由最初的“計劃”變?yōu)椤熬V要”，主要是受我國經(jīng)濟體制由計劃轉向市場的影響，國家對經(jīng)濟社會發(fā)展的謀劃部署也由計劃變?yōu)橐?guī)劃，因此，綱要實際上應該是國民旅游休閑發(fā)展規(guī)劃綱要。

經(jīng)國務院批準，2013年2月2日國務院辦公廳印發(fā)了《國民旅游休閑綱要(2013-2020)》(以下簡稱“休閑綱要”)。這是為滿足人民群眾日益增長的旅游休閑需求，促進旅游休閑產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，推進具有中國特色的國民旅游休閑體系建設的重要部署。

一、休閑綱要的醞釀

探究休閑綱要的出臺，有幾個問題繞不開。一是旅游與休閑為何并提，二是為何將綱要冠以“國民”，三是綱要為何在此時出臺。回答這些問題，需要了解休閑綱要出臺的背景。

(一)旅游度假、度假休閑、旅游休閑

1992年，國務院批準在全國設立12個國家旅游度假區(qū)，這是在國家旅游局的推動下，較早在國家層次提出旅游度假的概念。1996年，國家旅游局把當年確定為“中國度假休閑游”主題宣傳年，自此度假休閑成為耳熟能詳?shù)膶I(yè)搭配。

2006年，時任國務院副總理的吳儀同志在世界休閑高層論壇上致詞，把旅游作為與休閑密切相關的產(chǎn)業(yè)之一，表示“應積極研究使大多數(shù)人都能夠享受休閑生活的具體措施，倡導積極向上、文明、健康的生活方式”。其后，“休閑”被作為新的消費熱點多次寫入國務院《政府工作報告》。在此前后，業(yè)界對休閑領域的研究也更加深廣，均認為休閑與旅游關系緊密。

2008年下半年，國務院批復國家旅游局機構“三定”方案，賦予其引導度假休閑的職能。至此，旅游與休閑的結合，除了專業(yè)領域的密切關聯(lián)，更有了管理部門的職權統(tǒng)一。

(二)國民旅游計劃、旅游休閑計劃

從上世紀90年代中期起，由于改革開放20年所取得的成就，中國國民旅游日漸崛起，表現(xiàn)為國內(nèi)旅游迅速發(fā)展，出境旅游開始起步，對經(jīng)濟社會發(fā)展拉動作用明顯。1997-1998年發(fā)生了亞洲金融危機，黨中央、國務院出臺一系列拉動內(nèi)需的應對措施，國家旅游局迅即開展大量研究工作，積極發(fā)揮旅游業(yè)作為國民經(jīng)濟新增長點的作用。這一時期的研究成果，結集為《新世紀、新產(chǎn)業(yè)、新增長――旅游業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點研究》一書于1999年出版，該書涉及了制定旅游產(chǎn)業(yè)政策、實施帶薪休假、鼓勵國民旅游消費等，國民旅游計劃便是醞釀的思路之一。

1999-2002年，國家旅游局會同國家經(jīng)貿(mào)委開展《國家旅游產(chǎn)業(yè)政策》的研究和編制，曾把實施國民旅游計劃寫入過征求意見稿，后因故該套政策未能出臺。2007年9月，為貫徹落實《國務院關于加快發(fā)展服務業(yè)的若干意見》，國家旅游局出臺了《關于進一步促進旅游業(yè)發(fā)展的意見》(旅發(fā)〔2007〕51號)，提出隨著國家?guī)叫菁僦贫鹊穆鋵?，鼓勵有條件的地區(qū)制定國民旅游計劃。這是首次正式對外提出該計劃之名。

2008年1月1日，國務院《職工帶薪年休假條例》開始施行。下半年，國務院批復國家旅游局“三定”方案，賦予其引導度假休閑職能。此時，國務院《政府工作報告》和中央經(jīng)濟工作會議文件已把休閑作為消費熱點。在此背景下，國家旅游局11月在支持廣東省進行旅游綜合改革試驗的合作意向中，贊同其在全省率先試點國民旅游休閑計劃。有關消息在其后的上海國際旅游交易會上傳出，迅即引起新聞媒體熱切關注。2009年1月，邵琪偉局長在全國旅游工作會議上宣布，廣東、浙江、江蘇、山東四省率先進行國民旅游休閑計劃的試點。2月，廣東省國民旅游休閑計劃出臺，隨即“國民旅游休閑計劃”成為一時輿論熱點，并對其后研究制定的國務院文件產(chǎn)生了影響。

(三)國民旅游休閑綱要

2009年12月1日，國務院出臺了《關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》(國發(fā)[2009]41號)，提出制定國民旅游休閑綱要。

二、休閑綱要的編制

為了盡快落實國發(fā)[2009]41號文件精神，加快啟動休閑綱要的編制工作，國家旅游局綜合司2009年12月底即提出了綱要編制工作思路，計劃由國家發(fā)改委、國家旅游局相關司室牽頭成立綱要編制工作機構，承擔調(diào)研、起草、論證、會簽等有關工作，爭取2010年第四季度形成報送國務院的綱要送審稿。由于多方面的原因，綱要的起草編制進展和有關環(huán)節(jié)比計劃進程有所延緩。

(一)基礎研究。2008年年底至2009年秋，國家旅游局綜合司牽頭，委托中國旅游研究院開展了基礎性研究，如收集資料、梳理問題、厘定概念、廓清領域、研究框架等，形成了近40萬字的《國民休閑綱要前期研究》。上述方面涉及理論界、學術界對休閑相關概念的有關論點，休閑的內(nèi)涵、定位、功能等，休閑相關產(chǎn)業(yè)的關系與邊界，休閑的業(yè)態(tài)與產(chǎn)業(yè)鏈，休閑發(fā)展的影響因素，休閑發(fā)展的導向原則，休閑發(fā)展的政策環(huán)境，發(fā)達國家的經(jīng)驗借鑒，地方先行先試的實踐探索等，為具體編制工作提供了必要的研究支撐。

(二)調(diào)研起草。為了做好起草準備工作，綱要起草組先后赴浙江、山東、北京等地實地調(diào)研，聽取地方旅游及相關部門和專家學者意見，走訪體育總局，借鑒《全民健身計劃》出臺的經(jīng)驗。2010年春，在北京郊區(qū)起草出第一稿;之后，前往江西等地調(diào)研，征求數(shù)省市意見，11月底再修改一稿，提交12月中旬在廣東珠海召開的全國休閑工作會議，直接聽取各省市旅游局代表意見。2011年8月，在山東煙臺召開專家論證會，來自旅游、文化、體育、經(jīng)濟等領域的專業(yè)人士，就綱要名稱、規(guī)范領域、規(guī)劃時限、惠及重點、公共服務、政府責任等提出修改意見。

(三)征求意見。2011年11月，發(fā)出綱要征求意見稿，向教育部、財政部、人社部、住建部、交通部、鐵道部、農(nóng)業(yè)部、文化部、廣電總局、體育總局、民航局、全國總工會、共青團中央、全國婦聯(lián)、全國老齡辦、全國殘聯(lián)等16個部委和相關部門，31個省區(qū)市旅游局書面征求修改意見。

(四)修改會簽。2012年一季度，國家旅游局局長辦公會原則通過綱要會簽稿，國家發(fā)改委接到會簽稿后，就修學旅游、旅游客運、家庭旅游、經(jīng)濟型酒店等提出修改意見。10月，兩部門針對社會公眾對帶薪休假落實的呼聲及中秋國慶黃金周輿情，又強化了綱要有關帶薪休假落實的內(nèi)容，對保障閑暇時間、受益人群、監(jiān)督方式等作了充實，之后會簽上報國務院。

(五)送審批復。國務院辦公廳接到送審稿后，于2012年12月底、2013年1月兩次征求發(fā)改、人社、教育、旅游等四部門意見，2月2日報經(jīng)國務院領導簽署發(fā)布。

三、休閑綱要的幾點注釋

以上所談相關事件和時間節(jié)點，或許有助于窺視綱要出臺過程;若進一步了解綱要出臺背景，則需作較宏觀的把握與研究分析。

(一)綱要的直接參照

國民旅游計劃也好，國民旅游休閑綱要也罷，其實質(zhì)是什么，由哪兒直接得到的啟示?這是稍微接觸綱要以后，必然要思考和探究的問題。就目前的認識而言，綱要是促進大眾旅游休閑的一項發(fā)展規(guī)劃，出臺的基礎是大眾收入與大眾閑暇的增多，并有政府出臺帶薪休假、便利旅游、刺激消費等措施。按照業(yè)界既有的認識，國民旅游休閑的概念萌芽于西方發(fā)達國家，上世紀大蕭條之后的美國羅斯福新政就涉及了相關政策，之后法、英也施行帶薪休假并形成較完整的政策體系，到70年代日本則提出類似國民旅游計劃的概念。

(二)綱要出臺的基礎原因

作為推動大眾旅游休閑的發(fā)展規(guī)劃，綱要出臺的基礎是旅游休閑大眾化的發(fā)展，基本原因是其迅猛發(fā)展的現(xiàn)實需求，換言之，就是為滿足人民群眾日益增長的旅游休閑需求。據(jù)統(tǒng)計，2000年我國國內(nèi)游7.44億人次，出游率達59.1%;2010年國內(nèi)游21.03億人次，出游率達157.4%，10年間增長近3倍，恰好印證了這一狀況與態(tài)勢。假日旅游如火如荼的發(fā)展更是如此。國民旅游對拉動消費、擴大內(nèi)需發(fā)揮的重要影響，在我國經(jīng)濟遭遇外界不利因素沖擊之時，如亞洲金融危機、“非典”疫情、全球金融危機影響等，則表現(xiàn)得極其明顯。從綱要醞釀、概念萌芽，到起步推動、編制出臺，這一過程也就是國民旅游蓬勃發(fā)展和期望能夠得到進一步更大發(fā)展的過程。

(三)綱要出臺的直接動因

綱要較快地以如此形式出臺，與國發(fā)[2009]41號文件的要求是密不可分的，否則不知還要論證、協(xié)調(diào)、爭取多久，僅申請立項恐怕也要多年時間。國發(fā)41號文件的出臺，主要原因是為應對國際金融危機的影響，通過加快發(fā)展旅游業(yè)，達到刺激消費、擴大內(nèi)需、轉變發(fā)展方式的效果。對中國旅游業(yè)來說，41號文件的重要影響遠不止它本身，寫入其中的設立中國旅游日、抓緊旅游綜合立法、進行旅游綜合改革等，都對旅游業(yè)發(fā)展具有深遠的影響。制定國民旅游休閑綱要就是其中之一。

(四)綱要的名稱

就綱要的內(nèi)容而言，所涉及的休閑應是全面覆蓋的大休閑，包括旅游休閑、文化休閑、體育休閑、生活休閑等。在綱要編制過程中，有些專家主張在名稱上去除“旅游”、只保留“休閑”，就是這個原因。但綱要最終冠以“旅游休閑”之名，應是考慮了與41號文件相銜接。為何從最初醞釀的“國民旅游”走到了“國民旅游休閑”，主要是與三重因素有關，即大眾休閑飛速發(fā)展、休閑與旅游關系緊密、引導休閑發(fā)展職能歸屬旅游部門。至于綱要名稱由最初的“計劃”變?yōu)椤熬V要”，主要是受我國經(jīng)濟體制由計劃轉向市場的影響，國家對經(jīng)濟社會發(fā)展的謀劃部署也由計劃變?yōu)橐?guī)劃，由指令性變?yōu)橹笇?，因此，綱要實際上應該是國民旅游休閑發(fā)展規(guī)劃綱要。

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